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Roberto García Alonso, “La invasión rusa de Ucrania de febrero de 2022. El uso retórico del derecho internacional en la política exterior rusa”, en Anuario Iberoamericano sobre Derecho Internacional Humanitario, 3 (2022), pp. DOI: https://doi.org/10.5294/aidih.2022.3.X

Introducción 

Transcurridos varios meses desde la invasión rusa a Ucrania, las fuerzas rusas ocupan actualmente cerca del 20 % del territorio ucraniano, Rusia ha logrado un éxito táctico en Dombás y lucha por crear un corredor de tierra en el sur, entre las regiones de Donetsk y Luhansk, y Crimea. Estos hechos han sido calificados por la mayor parte de los países como la guerra ilegal más importante emprendida por un Estado soberano contra otro desde la Segunda Guerra Mundial, y ha animado a muchos autores a afirmar que“la guerra de Rusia marca el fin definitivo del momento unipolar de Estados Unidos y devuelve el mundo a un estado que se explica mejor por el realismo".[1]Esto supondría en definitiva el declive del multilateralismo como opción de política exterior y la ineficacia del derecho internacional como instrumento para resolver los conflictos entre Estados.[2]

Las relaciones de Rusia con los países postsoviéticos en Europa del Este han marcado las relaciones con Occidente desde el final de la Guerra Fría. La guerra de Georgia en 2008, la anexión de Crimea, la guerra en el este de Ucrania en 2014, y ahora su invasión han marcado buena parte de la política exterior rusa en esta región. Todos estos acontecimientos han supuesto importantes desafíos para el derecho internacional, y la ilegalidad de estas acciones se ha convertido en objeto de estudio para buena parte de los expertos.[3]

Varios enfoques teóricos alternativos han contribuido de forma significativa a explicar la política exterior rusa durante la última década. Por un lado, las explicaciones realistas de dicha política, dominantes dentro de la disciplina de las relaciones internacionales, sostienen que la geopolítica y las consideraciones de equilibrio de poder explican la política exterior rusa. Según estas perspectivas, el pensamiento geoestratégico tradicional sobre las reivindicaciones e intereses territoriales, así como las actividades militares, explican esta política.[4] Por otro lado, los enfoques constructivistas afirman que las explicaciones estructurales de la política exterior rusa no consideran adecuadamente el importante papel de las ideas y creencias inherentes a la narrativa de la política exterior de Putin. En otras palabras, la política exterior rusa se ve influida por las relaciones con un Occidente hostil –en particular los Estados Unidos y los Estados miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)– empeñados en limitar y controlar los intereses rusos en el extranjero.[5] Más recientemente, algunos autores han abordado la relevancia del derecho internacional en la política exterior rusa, en particular su uso para justificar o legitimar sus acciones en política exterior.[6]

En el actual conflicto en Ucrania, aunque las bombas y el poder militar juegan un papel fundamental en la contención del conflicto en sus límites actuales, también lo hace la diplomacia, la presión económica y el derecho internacional. Por un lado, el presidente Putin y sus funcionarios han realizado declaraciones tratando de justificar sus acciones. Paralelamente, la Unión Europea (UE) y Estados Unidos han impulsado toda una serie de medidas de presión económica, diplomática y de instituciones de derechos humanos y de derecho internacional en múltiples foros internacionales.

Este artículo analiza la política exterior rusa hacia Ucrania y el papel del derecho internacional en la doctrina del presidente Putin. Para ello, en una primera parte, analizaremos la doctrina de política exterior de Vladimir Putin. Lo haremos planteando una respuesta a cuáles son las prioridades, los objetivos y las medidas de política exterior en la región y qué argumentos legales ofrecen formalmente Putin y sus funcionarios, y los evaluaremos objetivamente. Finalmente, identificamos qué tipo de instrumentos de derecho internacional han puesto en marcha Ucrania y las potencias occidentales para hacer frente a la invasión, y plantea algunos elementos que ayudan a discutir la relevancia de estos para el devenir del conflicto.

1. La política exterior rusa 

Los liberales o idealistas sostienen la posibilidad de establecer la paz mediante la diplomacia abierta, el derecho y las instituciones internacionales como fórmulas para resolver las diferencias entre los Estados.Al fin y al cabo, el desplome de la Unión Soviética puso fin a la Guerra Fría y a la peligrosa rivalidad existente entre las grandes potencias que amenazaron la paz y la seguridad del mundo durante casi medio siglo. Sin embargo, tras los recientes acontecimientos ocurridos en Ucrania, parece haberse producido un retorno a la competencia entre las grandes potencias. Y es que, ciertamente, la Federación rusa, principal sucesor de la Unión Soviética, ha protagonizado en varias ocasiones buena parte de las amenazas a la paz y la seguridad en esta parte del mundo.

Varios enfoques alternativos han contribuido significativamente al debate sobre los cambios en la naturaleza y la conducción de la política exterior rusa durante la última década. Por un lado, el enfoque estructural ha dominado el debate dentro de la disciplina de las relaciones internacionales. Este enfoque plantea la escasez de recursos y el equilibrio de las relaciones de poder como elementos principales para entender la política exterior rusa. Elementos como la seguridad energética (petróleo), el territorio y el poder militar se incorporan como importantes en la toma de decisiones de política exterior.[7] Por otro lado, los constructivistas sugieren que la explicación estructural no considera adecuadamente el importante papel de las ideas y creencias en la narrativa de la política exterior de Putin. En otras palabras, la política exterior está influenciada por sus relaciones con Occidente, un Occidente hostil empeñado en socavar los intereses rusos, particularmente los Estados Unidos.[8] Varios autores han destacado que la investigación sobre la política exterior rusa debe abandonar el determinismo geográfico y macrohistórico[9] y enfatizar los sistemas de creencias de los responsables rusos.[10]

Las disputas territoriales y secesionistas, en particular, han marcado las acciones e interacciones político-jurídicas entre Rusia y los Estados postsoviéticos. La guerra ruso-georgiana de 2008, la anexión de Crimea en 2014 y el estallido del conflicto armado en las regiones orientales de Ucrania en la primavera de 2014 son los ejemplos más recientes. La política rusa hacia el espacio postsoviético y de Oriente Medio podrían explicarse tanto por argumentos realistas como por las explicaciones constructivistas. En otras palabras, las intervenciones de Rusia en su entorno próximo se explicarían no solo por las ampliaciones de la OTAN y la UE hacia sus antiguas esferas de influencia geopolítica “menoscabando” la seguridad de la federación rusa, sino también por cómo Rusia percibe el mundo, especialmente su entorno próximo, y cuál es el lugar, el papel o incluso la misión de Rusia en él.[11]Más recientemente, algunos autores han mostrado cómo este país ha hecho uso de modo recurrente de argumentos de derecho internacional para justificar o legitimar sus acciones violentas en política exterior.[12]

Este trabajo profundiza en esta línea de investigación. Plantea una visión parcialmente complementaria a las cuestiones geopolíticas y alternativas a la visión de los factores materiales como motor exclusivo de la intervención rusa en Ucrania. No negamos la presencia de intereses estratégicos o vitales para Rusia a fin de explicar el ataque; pero sí se considera necesario complementarla con aspectos relativos a las ideas que explican y justifican las acciones de política exterior.

“Las ideas son importantes en cuanto residen en la mente de personas que están envueltas directamente en el proceso de toma de decisiones”.[13] Y es que, ciertamente, hay visiones geopolíticas (doctrinas y esquemas) detrás del comportamiento político de los países, incluso de los agresores. Las visiones del mundo condicionan las decisiones de política exterior porque las ideas y preferencias de los líderes pueden materializarse en acciones políticas. La política exterior depende de las representaciones particulares de los países, lugares y personas, así como de las representaciones del yo nacional o institucional de quienes adelantan las acciones.[14]

Aunque el propio concepto de "doctrina" de política exterior es discutido puede entenderse como "un conjunto de declaraciones expresadas públicamente sobre la constitución del sistema internacional, el papel del propio Estado dentro de ese sistema, y cómo el sistema y el Estado están sometidos a una amenaza".[15] A partir de la comprensión de la doctrina podemos identificar, al menos en parte, los valores ideológicos y las expectativas que (al menos aparentemente) impulsan la política exterior de un determinado presidente.[16] Los discursos oficiales de política exterior se convierten así en una fuente valiosa de información sobre las ambiciones internacionales de Rusia y la imagen que quiere proyectar a las audiencias externas que, aunque no siempre coinciden con los comportamientos reales, sí nos ofrecen pistas sobre cómo Rusia percibe el mundo y sus relaciones con los países vecinos, y el uso del derecho internacional por parte de los estados.[17]

En diciembre de 2016, el presidente ruso Vladimir Putin aprobó el concepto de política exterior para la Federación de Rusia (2016). El documento establece los objetivos y las directrices de la política exterior que rigen desde entonces y proporciona una visión sistémica de los principios básicos, las áreas prioritarias, las metas y los objetivos de la política exterior de la Federación. En él afirma como fines principales garantizar la seguridad nacional, la soberanía y la integridad territorial, crear un entorno exterior favorable y consolidar su posición como centro de influencia en el mundo actual.

El documento plantea un apartado donde se abordan las prioridades regionales. En este apartado se abordan, en primer lugar, los proyectos de integración euroasiática (Comunidad de Estados Independientes - CEI), en particular enfocándose en seguir reforzando las estructuras de integración dentro de la CEI con la participación de Rusia. Una mención aparte se hace a la cooperación con Bielorrusia, y la Unión Económica Euroasiática con las repúblicas de Armenia, Bielorrusia, Kazajstán y Kirguistán. Luego le siguen los organismos euroatlánticos de los que Rusia es miembro, como la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), y la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC). Se hace mención específica con las repúblicas de Abjasia y Osetia del Sur como estados democráticos reconocidos por la Federación, y se menciona su compromiso en la búsqueda de soluciones dialogadas en relación con las regiones de Transnistria, y las zonas aledañas al Mar Negro y al Mar Caspio. Finalmente, y en último lugar, se hace mención a la OTAN y la UE, los espacios polares, Asia-Pacífico, Australasia, Oriente Medio y Norte de África.

Europa y Occidente constituyen el principal "otro" en relación con el cual se define la propia identidad rusa. Los estudiosos de la política exterior rusa coinciden en que las interpretaciones de Rusia sobre su posición históricamente periférica en Europa, el reconocimiento o no de una identidad rusa como parte de Europa y Occidente en general, constituyen elementos clave para comprender la posición de Rusia con Europa y sus intereses internacionales.[18] En particular, esta visión conforma su comprensión de las amenazas a la seguridad y la lucha contra el terrorismo.[19]

Desde un punto de vista geopolítico, Europa Central y Oriental son zonas especialmente importantes para la política exterior rusa. Su posición intermedia entre Rusia y el Euro-Atlántico la convierten en un escenario de cooperación o rivalidad entre dos centros de poder en el continente. El enorme potencial geoeconómico para Rusia es evidente debido al tránsito de gas y petróleo a través de estos territorios, lo que sin duda en parte explicaría el interés de Moscú por garantizar la seguridad del suministro de energía a través de Europa Oriental hacia Europa Occidental. Adicionalmente, “en términos metafóricos, esta región puede servir de puente entre Rusia y la OTAN, o puede convertirse en un campo de batalla para ambos”.[20] Este mismo choque de visiones se observa en la doctrina de política exterior donde, en la retórica del discurso, la política euroatlántica a largo plazo se plantea bajo lugares comunes con apelaciones al objetivo de construir un espacio común de paz, seguridad, estabilidad y confianza mutua, pero el tono cambia radicalmente cuando se refiere a la OTAN y la UE. Así sostiene que su “política de contención de los centros de poder alternativos conduce a una mayor inestabilidad en las relaciones internacionales y a una creciente turbulencia a nivel global y regional”. Explícitamente afirma que “los esfuerzos por ampliar y mejorar las capacidades militares y por crear y desplegar nuevos tipos de armas socavan la estabilidad estratégica y suponen una amenaza para la seguridad mundial” y que “aunque sigue siendo improbable una guerra a gran escala, incluida la nuclear, entre las principales potencias, estas se enfrentan a un mayor riesgo de verse arrastradas a conflictos regionales y a una escalada de crisis”.[21] Desde este punto de vista, los problemas en la región en el último cuarto de siglo tendrían su origen en la expansión geopolítica que persiguen la OTAN y la UE.

Las declaraciones de Putin muestran el compromiso firme de Rusia por mantener a los demás Estados postsoviéticos en su esfera de influencia geopolítica, considera una amenaza a su seguridad cualquier proceso de ampliación de la OTAN y la UE a estos países, y se muestra decidido al uso de la fuerza para la defensa de sus intereses nacionales. Aun cuando reafirma que abordará las controversias internacionales sobre “el compromiso de perseguir las prioridades nacionales sobre una base no conflictiva”,[22] su respeto por la toma de decisiones colectivas en el marco de las instituciones internacionales y, en particular, la Carta de las Naciones Unidas, en su relación con los Estados adyacentes, no descarta que el uso de la fuerza se está convirtiendo en un factor importante en las relaciones internacionales, en un contexto creciente de contradicciones políticas, sociales y económicas.[23]

La noche del 21 febrero de 2022,[24] el presidente Vladimir Putin se dirigió al país en un largo discurso televisado anunciando el reconocimiento por parte de la Federación de Rusia de las regiones de Donetsk y Luhansk, en el este de Ucrania, como Estados independientes, reconocimiento también realizado por Abkhazia (Georgia).[25] Rusia seguía así los mismos pasos ya anteriormente vistos en Crimea, cuando los mismos gestos precedieron a su ocupación por la fuerza y la anexión del territorio, con el consentimiento de un supuesto nuevo Estado independiente. Efectivamente, dos días después, el 24 de febrero, Putin invadía Ucrania y lanzaba “una operación militar especial”, según sus palabras.[26]

2. La justificación legal de la agresión 

Putin decide acometer una operación militar especial. Una acción realizada de acuerdo con el artículo 51 de la Parte 7 de la Carta de las Naciones Unidas, con la sanción del Consejo de la Federación de Rusia y en cumplimiento de los tratados de amistad y asistencia mutua ratificados por la Asamblea Federal el 22 de febrero de este año con las repúblicas populares de Donetsk y de Luhansk.[27] Su objetivo, afirmaba, era proteger a las personas que han sido objeto de acoso y genocidio por parte del régimen de Kiev. Una operación que solo pretende la desmilitarización y la desnazificación de Ucrania, llevar ante la justicia a quienes cometieron crímenes contra la población civil, y, en particular, contra los ciudadanos rusos, y que no incluye en ningún caso la ocupación de territorios ucranianos.

A lo largo de su discurso, Putin desgrana una serie de argumentos legales que justifican la intervención y el uso de la fuerza contra Ucrania. El primero de estos argumentos remite a un ejercicio de autodefensa. El ataque a Ucrania se justifica sobre la base de un ejercicio de legítima defensa, de protección de la propia Rusia frente a aquellos que tomaron a Ucrania como rehéne intentan utilizarla contra Rusia y sus ciudadanos.

La agresión a Ucrania quedaría entonces enmarcada como una acción de legítima defensa, de conformidad con el artículo 51 de la Carta, para protegerse de (algún tipo de) amenaza procedente de Ucrania. Sin embargo, lejos de mencionar la amenaza a la que se hace frente, Putin ancla este argumento sobre la base de un (supuesto) historial de violaciones del derecho internacional por parte de los Estados occidentales. A este respecto se mencionan las operaciones militares contra Belgrado, Irak, Libia y Siria, acciones todas que demostrarían, a juicio de Putin, las pretensiones de Occidente por imponer su propio orden internacional, y el desprecio por el derecho internacional, y que contribuyeron a la proliferación del terrorismo.

El segundo de los argumentos legales empleados por Putin remite a un supuesto ejercicio de autodefensa colectiva de Donetsk y Luhansk, frente a la guerra del gobierno ucraniano contra los ciudadanos rusos de estas dos repúblicas independientes. El uso de la fuerza parecería ser justificado sobre la base de algún supuesto de secesión reparadora o de derecho a la autodeterminación. Fuera del contexto colonial, el derecho internacional solo permite la secesión de una parte de un Estado en contra de la voluntad de este solo en circunstancias extremas, cuando el pueblo en cuestión está continuamente sometido a las formas más graves de opresión que ponen en peligro su propia existencia. En este orden de ideas, el "genocidio" en la región del Dombás serviría esencialmente para cumplir el predicado fáctico de esta teoría, es decir, que la "existencia misma del pueblo" de Donetsk y Luhansk estaba amenazada por Ucrania, el Estado matriz, de modo que su independencia sería una medida justificada de último recurso.

3. Discusión de los argumentos legales planteados por Rusia 

El derecho de legítima defensa (art. 51 de la Carta) es siempre una excepción dentro de un sistema en el que el poder coercitivo se deposita en instituciones colectivas, como el Consejo de Seguridad. Esta legítima defensa se justificaría por el hecho de que el ataque armado está en curso o es manifiestamente inminente, y en cualquier caso debería conducirse en el marco de las instituciones comunes. Por supuesto, en ningún caso esta legítima defensa justificaría una operación militar que incluye un ataque contra la integridad territorial de otro Estado.

El artículo 2.4 de la Carta hace referencia al uso de la fuerza “contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”. La invasión a Ucrania sería categóricamente incompatible con la Carta, ya que una extensiva interpretación del concepto de legítima defensa acabaría desnaturalizándolo, pues los objetivos que se fijaron por parte de Rusia no hacen frente ni se limitan a evitar un ataque armado previo (toda vez que no lo ha habido), ni mucho menos, el uso de la fuerza puede incluir un ataque contra la integridad y la soberanía de otro Estado. En este orden de ideas, las apelaciones a violaciones occidentales al derecho internacional por parte de las potencias occidentales son retóricas, pues, bajo ningún supuesto, una violación anterior al derecho internacional justificaría en ningún caso una violación del derecho internacional por parte de Rusia.

Si nos remitimos a los otros argumentos planteados por Putin en su discurso, de nuevo su análisis evidencia un uso retórico del derecho internacional. En el discurso del 21 febrero, que precedió a la ocupación por la fuerza y la anexión del territorio aparecen dos elementos para tener en cuenta. En primer lugar, se produce el reconocimiento como “Estados independientes” a las regiones de Donetsk y Luhansk, y, en segundo lugar, el despliegue de militares rusos en estos territorios para ejercer funciones de pacificación hasta la firma de acuerdos sobre la amistad, la cooperación y ayuda mutua entre ambas entidades y Moscú.

La operación militar resulta justificada como una medida de defensa de las repúblicas independientes de Donetsk y Luhansk. El uso de la fuerza parecería ser justificado bajo los supuestos de una secesión reparadora o de un ejercicio del derecho a la autodeterminación. Aunque el uso de la fuerza ha sido recurrente en los casos de la independencia de las antiguas colonias contra las metrópolis, lo cierto es que fuera del contexto colonial, el derecho internacional solo permite la secesión de una parte de un Estado en contra de la voluntad de este solo en circunstancias extremas. Respecto a la licitud de los usos de la fuerza que se alinean con el ejercicio de la libre determinación, o como acción reparadora, hay quienes opinan que son legales las medidas defensivas frente a acciones hostiles que no alcanzan el umbral del ataque armado, es decir, usos menos graves de la fuerza, siempre y cuando estas acciones sean inmediatas y proporcionadas.[28]. El reconocimiento de ambos territorios supondría así claramente una violación flagrante del derecho internacional y de la integridad territorial de Ucrania.

La mención del genocidio en el Dombás y la apelación a la violación de los derechos humanos sometidos presuntamente por el gobierno ucraniano contra la minoría rusófona de estas regiones parecería ser el presupuesto fáctico del ejercicio de autodefensa colectiva.[29] Su mención nos obliga a tener que plantear la licitud o no del recurso a la fuerza con respecto a la protección de nacionales, y en particular cuando un pueblo está continuamente sometido a las formas más graves de opresión que pondrían en peligro su propia existencia. De acuerdo con el derecho, la licitud de las acciones, y en particular del uso de la fuerza, debe entenderse condicionada a que las acciones estatales sean puntuales, limitadas y proporcionadas en los medios, supeditadas a la ineficiencia del sistema de seguridad colectiva, imposibilitadas de resolverse mediante la colaboración, en su caso, del Estado territorial y estrictamente encaminadas a la protección de las vidas de las personas.[30] De nuevo, la “reacción” de Rusia, resulta no solo desproporcionada sino ilícita en cuanto a su finalidad.

Incluso, aunque pudiera llegarse a sostener el consentimiento a la entrada de tropas rusas en territorio ucraniano por parte de Donetsk y Luhansk, las posibles dudas sobre la licitud del uso de la fuerza se desvanecen fácilmente, toda vez que la validez de este argumento dependería, por supuesto, de si estas dos entidades son de hecho Estados y de si Ucrania atacó previamente a estos dos Estados.[31] Adicionalmente, de iure, estas dos regiones no lo son por el simple hecho de que Putin y Abkhazia los hayan reconocido como tales, ni porque Putin firme una declaración al respecto.

4. Las respuestas de las potencias occidentales contra la agresión 

Tras el ataque ruso a Ucrania, las potencias occidentales emprendieron una serie de medidas amparadas en el derecho internacional y de los derechos humanos para hacerles frente. A este respecto, deben diferenciarse tres tipos de iniciativas, la primera aquellas enmarcada en los mecanismos e instituciones comunes de seguridad colectiva, en particular, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Corte Internacional de Justicia (CIJ), la segunda derivada del régimen de sanciones adoptado por la Unión Europea, y, en última instancia, la respuesta enmarcada en los diferentes instrumentos previstos en el derecho internacional humanitario y de los derechos humanos.

5. El derecho a la legítima defensa individual y colectiva

Respecto al primer tipo de medidas, conviene recordar que los Estados son entes territoriales; esto es, ejercen sus poderes en el marco de sus respectivos territorios, con exclusión de los poderes de los otros entes soberanos (competencia territorial). La exclusividad de la soberanía territorial implica la inviolabilidad de fronteras y la obligación para los demás Estados de abstenerse en ese ámbito espacial de cualquier ejercicio de poder, a menos, naturalmente, que medie el consentimiento del Estado local dentro de los límites que el derecho internacional permite.

Según el artículo 2.4 de la Carta, “los miembros de la organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”. La Carta cierra, por tanto, no solo el uso de la guerra, sino la amenaza y el uso de la fuerza.

Como ya sabemos, la prohibición del artículo 2.4 de la Carta no puede interpretarse de manera aislada, sino que su aplicación está vinculada también con el principio de arreglo pacífico de las controversias (art. 2.3), y con la articulación de un sistema de seguridadcolectiva frente a los transgresores, en este caso el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que es quien tiene la responsabilidad primordial en este campo.

A este respecto cabe mencionar que, a pesar de una rápida intervención de los órganos de seguridad colectiva, estos han demostrado un tímido alcance respecto a sus declaraciones y una mínima eficacia de estas, derivadas de los mismos condicionamientos de carácter político inherentes a su funcionamiento.

La resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas (AGNU)sobre la “agresión contra Ucrania”, adoptada el 2 de marzo de 2022 (A/ES-11/L.1), condenaba en particular la declaración hecha por la Federación de Rusia el 24 de febrero de 2022 de una “operación militar especial” en Ucrania, reafirmaba que no se reconocería como legal ninguna adquisición territorial derivada de la amenaza o el uso de la fuerza, y exigía el fin inmediato del uso de la fuerza contra Ucrania y la abstención de recurrir a cualquier otra forma ilícita de amenaza o uso de la fuerza contra cualquier otro Estado miembro.[32] Al mismo tiempo, exigía el retiro inmediato, por completo y sin condiciones de todas sus fuerzas militares del territorio de Ucrania y la reversión de la decisión relativa a las regiones ucranianas de Donetsk y Luhansk en tanto que eran contrarias a los principios de la Carta. Esta resolución fue aprobada el 2 de marzo por 141 votos a favor, cinco países –Rusia, Bielorrusia, Eritrea, la República Popular Democrática de Corea y Siria– votaron en contra y 35 países, entre ellos China, se abstuvieron.

El día 23 marzo de 2022, en la Asamblea General de la ONU se debatieron dos resoluciones similares que abordaban la crisis humanitaria en curso derivada de la intervención. La primera resolución fue presentada por Ucrania y otros Estados miembros, bajo el título “consecuencias humanitarias de la agresión a Ucrania”, donde acusaba a Rusia de haber causado la nefasta situación humanitaria actual, presionando para la creación de un corredor humanitario y exigiendo el cese de los combates y el retiro de las tropas.[33] La otra fue presentada por Sudáfrica titulada “Situación humanitaria derivada del conflicto en Ucrania”, que en su texto no hace ninguna referencia a Rusia, resolución que solamente contó con el respaldo del país que la presentaba, Rusia y China.[34] De nuevo, y a pesar de la clara ilegalidad de los hechos y de la situación humanitaria que se vive, el derecho internacional queda condicionado a los imperativos derivados de las condiciones domésticas y de poder de los Estados que lo ejercen.

En última instancia, recordemos que cualquier suceso o proceso que conduzca al genocidio, crímenes de lesa humanidad, desplazamientos masivos de población, torturas sistemáticas o grave erosión del Estado debe considerarse como una amenaza a la paz y, por lo tanto, debe ser manejado por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. A este respecto, cabe señalar que hasta el pasado 6 mayo no ha habido ninguna declaración oficial sobre Ucrania desde el inicio de la invasión rusa por parte del Consejo de Seguridad de la ONU. Esta única declaración fue aprobada por unanimidad (es decir, incluido Rusia) y fue presentada a iniciativa de México y Noruega.[35] En ella solamente se menciona el respaldo a las labores de mediación del jefe de las Naciones Unidas, su "profunda preocupación" por la situación en Ucrania y se recuerda que todos los países de la ONU tienen "la obligación de resolver sus disputas internacionales por medios pacíficos". Paradójicamente, el documento evita las palabras guerra, operación militar o invasión.

6. El régimen de sanciones adoptado por la Unión Europea 

En 2014, con ocasión de la crisis de Crimea, la UE emitió el Reglamento 833/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas ante las acciones de Rusia que desestabilizaban la situación en Ucrania, entre ellas la venta, el suministro, la transferencia o la exportación de bienes y tecnología de doble uso a cualquier persona, entidad u organismo en Rusia o para su uso en este país, si esos productos eran para uso militar o para usuarios finales militares; igualmente, prohibía la prestación de asistencia técnica y otros servicios relacionados, así como la financiación y la asistencia financiera, e imponía la obligación de obtener autorización previa para la venta, el suministro, la transferencia o la exportación de tecnologías para la industria petrolera en Rusia, e imponía restricciones al acceso al mercado de capitales de determinadas instituciones financieras rusas.

La UE condenó rápidamente la decisión del presidente Putin de reconocer las zonas de Donetsk y Luhansk como repúblicas independientes, contrarias a derecho y la agresión militar no provocada e injustificada. Igualmente, ha condenado la participación de Bielorrusia en la agresión militar de Rusia. Sobre la base de estas medidas ya vigentes en 2014, dentro de un despliegue amplio de medidas, en esta ocasión la UE ha exigido a Rusia el cese inmediato a sus acciones militares, la retirada incondicional de todas las tropas y equipos militares de Ucrania, ha proporcionado a Ucrania apoyo humanitario, político, financiero y militar, y ha ampliado en gran medida las sanciones contra Rusia. Dentro del despliegue de medidas, la Unión Europea ha aprobado seis grandes paquetes de sanciones que incluyen medidas dirigidas a debilitar la base económica de Rusia, y sanciones individuales contra Vladimir Putin, Serguéi Lavrov, miembros de la Duma Estatal rusa entre otras, así como un paquete de medidas concretas para apoyar a Ucrania y a los países vecinos ofreciendo protección, ayuda humanitaria a las personas que huyen de la guerra y ayuda económica para apoyar a las fuerzas armadas ucranianas.[36]

7. La respuesta jurídica desde el marco del derecho internacional de los derechos humanos 

Entre otras medidas, los Estados occidentales han hecho uso también de los diversos instrumentos e instituciones que prevé el derecho internacional de los derechos humanos. El Consejo de Derechos Humanos, como órgano de las Naciones Unidas encargado de la promoción y protección de los derechos humanos en todo el mundo, emitió el pasado 4 marzo una resolución sobre la "situación de los derechos humanos en Ucrania derivada de la agresión rusa" (Resolución A/HRC/RES/49/1) donde nuevamente se condenaban los abusos y las violaciones de los derechos humanos y las infracciones del derecho internacional humanitario resultantes de la agresión cometida por la Federación de Rusia contra Ucrania, y donde creaba una comisión internacional independiente de investigación, de cara a vigilar la situación de los derechos humanos en Ucrania por el plazo inicial de un año.[37] La resolución fue aprobada por 32 votos contra 2 (Rusia y Eritrea) y 13 abstenciones (Armenia, Bolivia, Camerún, China, Cuba, Gabón, India, Kazajistán, Namibia, Pakistán, Sudán, Uzbekistán y Venezuela).

La Corte Internacional de Justicia (CIJ) también se ha pronunciado sobre la agresión y las amenazas, y ha hecho declaraciones precisas sobre la posibilidad de usar las armas nucleares. El 26 de febrero de 2022, el Gobierno ucraniano presentó un caso ante la CorteCIJ, relativo a las acusaciones de genocidio en virtud de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948 (Ucrania contra la Federación Rusa) y solicitó a la Corte que ordenara medidas provisionales, incluida la suspensión inmediata de las operaciones militares. Al presentar el caso, Ucrania argumentó que Rusia había alegado erróneamente un genocidio en Ucrania para justificar su invasión. Mientras que, por su parte, Rusia rechazó la competencia del Tribunal.

Lo cierto es que ni Ucrania ni Rusia han aceptado la jurisdicción obligatoria de la CIJ y, por lo tanto, la competencia de la Corte en este supuesto queda limitada exclusivamente a la Convención sobre el Genocidio, que ambos Estados sí han ratificado. En este caso, la principal reclamación de Ucrania ante la Corte se basa simplemente en que Rusia habría acusado falsamente de intentar un genocidio en las regiones ucranianas de Luhansk y Donetsk. Por su parte, Rusia, en una carta al Tribunal, de 5 de marzo de 2022, sostiene que la Corte no tiene jurisdicción, basando su argumento en dos puntos: i) la Convención sobre el Genocidio no regula el uso de la fuerza entre Estados ni el reconocimiento de Estados, por lo que el objeto de la reclamación y la solicitud de Ucrania queda fuera de la Convención; ii) la "operación militar" no se basó legalmente en la Convención sobre el Genocidio, sino en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas sobre el ejercicio del derecho de legítima defensa en caso de ataque armado. En cualquier caso, lo cierto es que, aunque la decisión de la Corte rechaza las alegaciones planteadas por Rusia, reconoce la falta de pruebas para sus alegaciones de genocidio. Al respecto, y evidentemente como consecuencia de los graves hechos que se alegan, el Tribunal pidió a Rusia que suspendiera inmediatamente las operaciones militares, asegurarse de que sus unidades militares o irregulares armadas dirigidas o apoyadas por ella no tomen medidas para hacer avanzar las operaciones militares, y exigir a ambas partes abstenerse de cualquier acción que pueda agravar o ampliar el litigio ante la Corte o dificultar su resolución.[38]

Paralelamente, la OSCE, en un muy breve lapso, utilizó su "Mecanismo de Moscú" para encargar a un grupo de expertos independientes un mandato similar al del Consejo de Derechos Humanos. El único y principal resultado operativo ha sido la creación de una comisión internacional de investigación independiente, que al igual que las anteriores comisiones de este tipo creadas por el Consejo, su mandato se limita a investigar todas las presuntas violaciones y abusos de los derechos humanos y las infracciones contra el derecho internacional humanitario; identificar, en la medida de lo posible, a las personas y entidades responsables, y formular recomendaciones.

Cabe destacar que Ucrania ha recurrido también a la Corte Penal Internacional (CPI), como ya había hecho en el pasado, pero en este caso el fiscal ha actuado con mayor rapidez. El pasado 2 de marzo de 2022 se puso en marcha una investigación completa, aprovechando el excepcional apoyo político y el compromiso de Ucrania, los Estados parte de la CPI y el gobierno de Estados Unidos. Lo cierto es que en ella solo se ha planteado la posibilidad, poco plausible, de que Putin y la cúpula política y militar de su régimen pudieran llegar a ser investigados y juzgados por genocidio, crímenes de guerra y lesa humanidad. El problema nuevamente no solo es político, sino también jurídico; además de las enormes dificultades para que Putin pueda finalmente sentarse en un banquillo, ni Rusia ni Ucrania son miembros del Estatuto de Roma, que regula el funcionamiento del tribunal. En primer lugar, Rusia no reconoce el Estatuto de Roma ni la CPI y, además, los hechos difícilmente podrían ser trasladados por las Naciones Unidas a la Corte, pues Rusia como miembro permanente dispone de derecho de veto en el Consejo de Seguridad.

Al margen de estas actuaciones, se han activado otra serie de medidas también de carácter limitado. Ucrania hizo una solicitud ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, complementada por solicitudes individuales de ciudadanos ucranianos, que dio lugar a medidas provisionales urgentes dirigidas a la Federación de Rusia en los primeros días de la guerra. Como consecuencia de ella, Rusia fue expulsada del Consejo de Europa, añadiendo otro nivel de análisis judicial a las acciones de Rusia y las violaciones individuales de los derechos humanos. Sin embargo, sus limitados alcances nuevamente se derivan de que estos casos funcionarán dentro de los límites del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

 8. Discusiones abiertas sobre la respuesta jurídica a la invasión 

8.1. El bloqueo del Consejo de Seguridad y las posibilidades de la Resolución 377 V (1950), Unidos pro Paz 

Una vez más, la reacción institucional frente a la infracción (el sistema de seguridad colectiva) ha estado sujeta a los imponderables políticos de la actuación de un órgano, el Consejo de Seguridad; se demuestra así la aptitud del sistema de seguridad colectiva para mantener la paz internacional y su escasa capacidad demostrada a lo largo del tiempo para resolver los conflictos ya desencadenados. Y es que su capacidad está supeditada al necesario acuerdo de los miembros permanentes del Consejo, lo que sin duda limita su incidencia sobre la disposición real de los Estados para excluir el recurso a la fuerza de la panoplia de instrumentos con que cuentan para defender sus intereses y encontrar satisfacción a sus reclamaciones.

Al respecto, se ha debatido ampliamente sobre las posibilidades legales que se abren ante el supuesto del desacuerdo de sus miembros permanentes, en particular en aquellos casos que pueden conducir a la aplicación del Capítulo VII de la Carta. En particular, sobre la competencia que puede asumir la Asamblea General de Naciones las Unidas cuando se ha bloqueado el Consejo de Seguridad. El párrafo 1 de la sección A de la Resolución 377 V (1950)[39], mejor conocida como Unidos pro Paz, resuelve que la Asamblea General examinará inmediatamente el asunto en supuestos de desacuerdo de sus miembros, con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas. La Asamblea podrá ser convocada en sesión extraordinaria de urgencia a solicitud, bien del Consejo (mediante resolución no sujeta a veto) o bien por una mayoría de los miembros de la Organización.

Dentro del Capítulo VII parece obvia la falta de competencia de la Asamblea, toda vez que la aplicación de los artículos 10 y 11 de la Carta topan con el límite expreso del numeral 2 de esta última disposición que obliga a que cualquier cuestión relativa al mantenimiento de la paz y seguridad internacional que requiera acción sea referida al Consejo por la Asamblea, antes o después de debatirla. Para los partidarios de la resolución, si el Consejo no respondía adecuada y oportunamente al primer y fundamental propósito de la Carta, la Asamblea estaría facultada para intervenir subsidiariamente en virtud de su amplia competencia general y composición plenaria, toda vez que el límite del artículo 11.2 se circunscribe a las acciones coercitivas –que es cierto que solo pueden decidirse con carácter vinculante el Consejo–, pero nada impediría a la Asamblea aprobar recomendaciones, toda vez que no son obligatorias para sus destinatarios.[40] El producto final de la Asamblea no son entonces decisiones u órdenes, sino más bien recomendaciones que los Estados son libres de seguir o no. Si bien, de acuerdo con algunos autores, la controversia surge en torno a la posibilidad de la Asamblea General para autorizar el uso de la fuerza armada, y no respecto a su autoridad para hacer recomendaciones de medidas no coercitivas, la cual no es controvertida.[41]

9. La neutralidad cualificada y la Carta de las Naciones Unidas 

En términos estrictamente jurídicos, las leyes de neutralidad podrían remontarse a la Conferencia de La Haya en 1907, y desde entonces no se ha producido ninguna revisión importante de estas normas. Sin embargo, las dos guerras mundiales y sus consecuencias han cambiado fundamentalmente la forma de percibir la neutralidad.[42] De acuerdo con el derecho de neutralidad, un Estado que así se declare tiene el deber de abstenerse de apoyar a las partes beligerantes por medios militares y, en consecuencia, tiene el derecho a exigir que los Estados en conflicto respeten su neutralidad. Aunque en la actualidad el término neutralidad se utiliza y se entiende más como un concepto de política exterior, involucrando muchos tipos de comportamientos, como norma jurídica su contenido es mucho más preciso. De acuerdo con este los deberes y derechos de la neutralidad solo se aplican a los Estados soberanos, son aplicables en situación de conflicto armado internacional entre dos o más Estados, e implica el deber fundamental de un Estado neutral de abstenerse de apoyar, con medios militares, a los beligerantes en un conflicto armado internacional, por ejemplo, poniendo sus propias tropas, armas o territorio a disposición de cualquiera de los beligerantes. Asimismo, la potencia neutral tiene el deber de igualdad de trato a los beligerantes.

El conflicto actual entre Rusia y Ucrania se trata, jurídicamente hablando, de un conflicto armado internacional y, por tanto, son partes beligerantes. En consecuencia, todos los Estados que no son parte de un conflicto armado internacional se considerarían generalmente Estados neutrales. En ese orden de ideas, según el concepto tradicional de neutralidad, el envío de material de guerra de cualquier tipo a Ucrania o a cualquier otro beligerante violaría el deber de neutralidad.

Sin embargo, algunos países, entre ellos Estados Unidos, han adoptado la doctrina de la neutralidad cualificada. Así, antes de su entrada en la Segunda Guerra Mundial, este país adoptó una posición de "neutralidad cualificada" en la que los Estados neutrales tenían derecho a apoyar a los Estados beligerantes que habían sido víctimas de guerras de agresión flagrantes e ilegales. Según esta doctrina, los Estados pueden realizar actos no neutrales cuando apoyan a la víctima de una guerra de agresión ilegal. En consecuencia, la prestación de algún tipo de ayuda a un beligerante, tal como el suministro de armas y otro material de guerra a la víctima de la agresión, no serían acciones contrarias a la ley de la neutralidad, toda vez que los Estados neutrales podían discriminar a favor de los Estados víctimas de guerras de agresión.[43]

Otros autores, por el contrario, sostienen que los estados solo pueden violar la ley de neutralidad si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha identificado con autoridad a un Estado específico como agresor y ha decidido tomar medidas preventivas o coercitivas contra el agresor en virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU. El artículo 25 de la Carta exige a los Estados miembros que cumplan las decisiones del Consejo de Seguridad, lo que incluye la obligación de apoyar una acción de la ONU a costa de su neutralidad. Del mismo modo, el apartado 5 del artículo 2 de la Carta exige a los Estados miembros que presten a la ONU "toda clase de ayuda en cualquier acción que emprenda de conformidad con esta Carta" y que "se abstengan de prestar ayuda a cualquier estado contra el cual las Naciones Unidas emprendan una acción preventiva o coercitiva". En consecuencia, los Estados que sostienen este punto de vista consideran que, en ausencia de una decisión del Consejo de Seguridad de la ONU, la ley de neutralidad sigue plenamente vigente y los neutrales deben observar una estricta imparcialidad entre las partes del conflicto.[44]

Rusia ha advertido en varias ocasiones que considera que el suministro de armas y material bélico a Ucrania constituye una violación de la ley de neutralidad. En abril de 2022, ya advirtió a Estados Unidos que dejara de armar a Ucrania, indicando que los envíos de armas de Estados Unidos y la OTAN estaban añadiendo combustible al conflicto y podían tener consecuencias imprevisibles. En mayo nuevamente amenazó con atacar los transportes de armas de la OTAN a Ucrania. Sin embargo, hasta la fecha, Rusia ha optado por no ejercer su derecho.[45]

Conclusiones 

El propósito de este artículo era analizar la política exterior rusa hacia Ucrania y el papel del derecho internacional en la doctrina de Vladimir Putin. Se trataba de averiguar por qué y cómo Rusia utilizó el derecho internacional con ocasión de la invasión de Ucrania. Para ello, hemos analizado la política exterior rusa hacia Ucrania y lo hemos hecho desde un análisis de la doctrina de Vladimir Putin. Esta perspectiva plantea una visión complementaria a las explicaciones realistas e idealistas de análisis de la política exterior, en tanto que no descarta factores geopolíticos y materiales de carácter estratégico para los intereses de Rusia que expliquen el ataque; pero sí considera necesario complementarla con aspectos que analicen el rol de las ideas y justificaciones que ayuden a entender el porqué de la intervención armada. Y es que las ideas son importantes en cuanto residen en las personas implicadas en los procesos de toma de decisiones.[46]

En concreto, hemos analizado el concepto de política exterior de la Federación de Rusia aprobado por Vladimir Putin en diciembre de 2016, el discurso pronunciado la noche del 21 de febrero de 2022 y las resoluciones de reconocimiento internacional como Estados independientes de las regiones de Donetsk y Luhansk. El análisis realizado nos ha permitido comprender las prioridades, los objetivos y las medidas de política exterior en la región y los argumentos legales que ha ofrecido formalmente Putin. Las declaraciones de Putin muestran el compromiso firme de Rusia por mantener a los demás Estados postsoviéticos en su esfera de influencia geopolítica, y consideran una amenaza a su seguridad cualquier proceso de ampliación de la OTAN y la UE a estos países, mostrándose decidida al uso de la fuerza para la defensa de sus intereses nacionales. Siguiendo un patrón de comportamiento similar al sucedido con la ocupación de Crimea, Putin reconoció a las regiones de Donetsk y Luhansk como Estados independientes, para luego inmediatamente proceder a la ocupación por la fuerza y anexión del territorio. Una invasión que tuvo lugar dos días después, el 24 de febrero, con el pretexto de lanzar “una operación militar especial”.

El análisis del discurso pronunciado por Putin con ocasión de la intervención nos ha permitido conocer de primera mano los argumentos legales planteados por Rusia para justificar la operación. El análisis ha revelado un uso retórico de argumentos legales para tratar de justificar la invasión. Esta resulta justificada como una medida de defensa de las repúblicas independientes de Donetsk y Luhansk, bajo los supuestos de una secesión reparadora o de un ejercicio del derecho a la autodeterminación, donde la apelación al genocidio y la violación de los derechos humanos a ciudadanos de estas regiones se convierten en el presupuesto fáctico de esta teoría. Nuestro análisis demuestra que este argumento es equivocado toda vez que fuera del contexto colonial, el derecho internacional solo permite la secesión de una parte de un Estado en contra de la voluntad de este solo en circunstancias extremas y solo son legales las medidas defensivas frente a acciones hostiles que no alcanzan el umbral del ataque armado, es decir, usos menos gravesde la fuerza, siempre y cuando estas acciones sean inmediatas y proporcionadas.[47] También demuestra que, en cualquier caso, el reconocimiento de ambos territorios supondría claramente una violación flagrante del derecho internacional y de la integridad territorial de Ucrania.

En una última parte, mostramos cómo en medio de la guerra, las instituciones de derechos humanos y de derecho internacional han respondido a una velocidad sin precedentes, sobre todo gracias al firme compromiso del Gobierno ucraniano en diferentes instancias internacionales. Por un lado, aunque hay sendas resoluciones emitidas por parte de la Asamblea General, sus alcances son muy limitados y las medidas impuestas tienen escasa eficacia. Igualmente, la lenta intervención del máximo órgano de las Naciones Unidas para estos supuestos, el Consejo de Seguridad, demuestra una vez más los imponderables políticos de la actuación de un órgano en el que el propio agresor es miembro permanente. Igualmente, es evidente la tímida posición de la UE al respecto, donde buena parte de las medidas impuestas de facto solo suponen un ligero endurecimiento de las ya impuestas a Rusia en 2014. Por otro lado, en el Consejo de Derechos Humanos, Ucrania y sus aliados crearon una comisión de investigación independiente en un tiempo récord, al tiempo que Ucrania había recurrido a la Corte Penal Internacional en 2014, pero la invasión de Rusia ha impulsado al fiscal de la CPI a actuar con mayor rapidez. Al tiempo, Ucrania ha interpuesto acciones ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos complementadas por solicitudes individuales de ciudadanos ucranianos, añadiendo otro nivel de análisis judicial sobre las violaciones individuales de los derechos humanos.

El material recopilado y analizado indica que en el conflicto entre Rusia y Ucrania ambos países están, de hecho, utilizando el derecho internacional, pero no lo hacen para regular la conducta política y militar de Rusia ni para buscar soluciones al conflicto. Este análisis explicita la forma instrumental en que Rusia utiliza el lenguaje del derecho internacional, para justificar determinadas acciones de política exterior, al tiempo que Ucrania y las potencias occidentales hacen uso de los diferentes instrumentos que proporciona el derecho internacional y de los derechos humanos para enfrentar la amenaza rusa, ante las posibilidades de un conflicto directo con este país.

En general, este análisis de los argumentos de Rusia para intervenir en Ucrania demuestra que, si bien no es capaz de justificar de forma convincente su campaña en Ucrania para el público internacional en términos de derecho internacional, sí sirve para mantener una cortina de humo legal y centrar la atención en la legitimidad de la operación. La intervención militar de Moscú ha puesto en jaque buena parte de las normas internacionales sobre el uso de la fuerza, ha evidenciado la limitada eficacia de las medidas allá planteadas, en parte derivadas de los imponderables políticos a los que se ve sujeto el funcionamiento de las instituciones del sistema de seguridadcolectiva, al tiempo que ha demostrado cómo, en última instancia, en las relaciones internacionales el poder equivale a derecho.

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