Introducción 

El crimen organizado constituye una seria amenaza para la seguridad pública: algunos de los episodios más letales de violencia armada tienen lugar en países donde operan organizaciones criminales. Los grupos criminales persiguen principalmente objetivos económicos, se benefician de un Estado débil e ineficaz, pero no tienen como objetivo derrocar al gobierno. En términos generales, estos grupos prefieren trabajar de manera clandestina y evitar enfrentamientos directos con las fuerzas estatales. Por lo general, no buscan desestabilizar el país y no suelen ser considerados partes en un conflicto armado no internacional (CANI).^[1] Por lo anterior, no debe ser motivo de sorpresa que las organizaciones criminales tiendan a no ser analizadas desde la perspectiva del derecho internacional humanitario (DIH). No obstante, dichas organizaciones desarrollan acciones violentas contra las fuerzas armadas gubernamentales, las cuales pueden tener un impacto dramático en la población. Un claro ejemplo es el caso de México.

En décadas pasadas, México se vio afectado por una ola de violencia armada que involucraba a carteles de la droga que operaban en el país.[2] Para enfrentar este desafío, el entonces presidente Felipe Calderón lanzó una "guerra contra las drogas" tan pronto como asumió el cargo en 2006, seguida de una fuerte militarización como respuesta estatal a la violencia relacionada con el narcotráfico.[3] En los años siguientes, el gobierno mexicano ha creado fuerzas ad hoc híbridas para luchar contra los carteles de la droga, compuestas tanto por personal de policía como militar.[4] Aunque el hecho de que los enfrentamientos armados entre organizaciones criminales y fuerzas gubernamentales, así como entre carteles de la droga, hayan aumentado de manera dramática, tradicionalmente la denominada "guerra contra la droga" parece más retórica que realidad. Sin embargo, estudios recientes han confirmado que una serie de CANI están teniendo lugar en México, y han enfrentado a fuerzas estatales con ciertos carteles de la droga.[5]

Este artículo tiene como objetivo aclarar cuáles son los desafíos para el DIH cuando los carteles de la droga son parte en un CANI. En primer lugar, abordará la cuestión de si tener objetivos económicos impediría que los carteles fueran parte de este tipo de conflictos. Como es bien sabido, se considera que existe un CANI “cada vez que hay violencia armada prolongada entre las autoridades gubernamentales y los grupos armados organizados o entre dichos grupos dentro de un Estado”.^[6] Se excluyen de esa clasificación “situaciones de disturbios internos y tensiones, como protestas, actos aislados y esporádicos de violencia y otros actos de naturaleza similar”,^[7] así como las acciones perpetradas por "bandidos, insurrecciones desorganizadas y efímeras, o actividades terroristas".^[8] Dado que numerosos países afectados por el crimen organizado son testigos de altos grados de violencia armada, la pregunta es si tales situaciones podrían constituir un CANI y, en especial, ¿cuándo comienza un conflicto armado interno con tales características?^[9] La Corte Penal Internacional (CPI) ha identificado dos criterios para determinar si una situación de violencia prolongada equivale a un CANI: la intensidad de la violencia y la organización de las partes en el conflicto.^[10] El Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia (TPIY) especificó que estos criterios “son cuestiones fácticas que deben decidirse a la luz de las pruebas particulares y caso por caso”.^[11]

Sin embargo, un sector de la academia sostiene que existe un criterio adicional: los motivos de los grupos armados involucrados.[12] En consecuencia, según ellos, solo los grupos armados no estatales (GANE), cuyos objetivos sean de naturaleza política, podrán ser parte de un CANI. Como el objetivo de los grupos criminales es obtener beneficios financieros o materiales, y no convertirse en un nuevo gobierno, algunos de los mencionados académicos han concluido que estos GANE no podrían ser parte de un CANI.[13] Para esos autores, debe considerarse que su naturaleza económica puede tener un impacto en la forma en que se lleva a cabo el conflicto armado, lo que lleva a la pregunta: ¿las organizaciones criminales nunca podrían ser parte en un CANI en virtud de las razones por las que están luchando?

En segundo lugar, en este escrito la atención se centrará en la organización de los carteles. No todas las situaciones de violencia prolongada equivalen a un CANI: las partes "deben tener un grado mínimo de organización y disciplina –que les permita respetar el derecho internacional humanitario– y que sea suficiente para ser reconocidas como parte en el conflicto".^[14] Debido a la naturaleza clandestina de las organizaciones criminales, difícilmente cumplen con estos criterios. Sin embargo, este no siempre es el caso. Por ejemplo, varios carteles mexicanos tienen una estructura jerárquica y dependen de líderes que ejercen el control y mantienen una disciplina sobre sus subordinados.^[15] Con el fin de debilitar a estos grupos, el presidente Calderón (2006-2012) adoptó la llamada Kingpin strategy, mediante la cual arrestó y encarceló a varios jefes de las organizaciones criminales mexicanas.^[16] En respuesta a esta estrategia, los carteles se reorganizaron bajo una estructura horizontal que les permite ser más flexibles y reemplazar fácilmente a figuras clave dentro de la organización.^[17] De la realidad orgánica de los carteles de la droga surge la duda: ¿acaso la ausencia de una estructura piramidal les impide ser parte de un CANI?

En tercer lugar, se analizará la intensidad del criterio de violencia. Aunque las organizaciones criminales son notorias por su violencia y brutalidad, esto no implica automáticamente que se cumpla el requisito de intensidad definido por el TPIY.^[18] Como se mencionó, esta evaluación se debe realizar caso a caso. Sin embargo, hay contextos en que la violencia armada entre las organizaciones criminales y las fuerzas gubernamentales, o de las organizaciones criminales entre sí, alcanza el grado requerido de intensidad. Un ejemplo interesante es el fenómeno de las llamadas bacrim (bandas criminales), que operan en Colombia desde hace varios años. En 2013, la Oficina del Fiscal (OTF) de la Corte Penal Internacional (CPI) analizó si las bacrim eran parte de un CANI, toda vez que solo en el caso de respuesta positiva sus integrantes podrían ser procesados por crímenes de guerra. La Fiscalía concluyó que "la intensidad de la violencia entre bandas como los Urabeños y los Rastrojos puede ser suficiente para constituir un conflicto armado no internacional".^[19]

De modo similar a lo sucedido en Colombia, México se ha visto afectado por la violencia relacionada con los carteles durante décadas, donde se han sostenido enfrentamientos armados entre las organizaciones criminales y el gobierno.^[20] El arsenal armamentista de los carteles está altamente diversificado y desarrollado, e incluye cohetes antitanque, proyectiles propulsados por cohetes sin guía, rifles semiautomáticos, granadas de mano y explosivos.^[21] Adicionalmente, la policía mexicana ha demostrado no contar con la capacidad y los recursos para hacer cumplir la ley y el orden en el país bajo los escenarios de violencia desatados por los carteles, por lo que el gobierno se vio obligado a desplegar a sus fuerzas militares.^[22] Estas circunstancias son un indicio importante de que la violencia entre ciertos carteles y el gobierno podría cumplir con el requisito de intensidad.^[23]

Por último, este artículo abordará la cuestión de la selección de objetivos. Una parte no estatal en un conflicto armado generalmente se compone de un ala armada y otros "segmentos de apoyo de la población civil", por ejemplo, los brazos políticos o humanitarios.^[24] Solo las fuerzas de combate del actor no estatal califican como un grupo armado bajo el DIH. En consecuencia, solo los miembros del ala armada pueden ser considerados objetivos legítimos. Resulta de suma importancia determinar si un individuo es miembro del grupo armado o si simplemente está afiliado a la parte no estatal. En la práctica, esta determinación es extremadamente difícil, ya que la pertenencia a la mayoría de los grupos armados tiende a ser flexible por naturaleza.^[25] El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), en su Guía de Participación Directa en las Hostilidades (PDH), ha sugerido que un miembro de una parte no estatal es un objetivo legítimo si tiene una función continua de combate, es decir, si tiene una "integración duradera en un grupo armado organizado que actúe como las fuerzas armadas de una parte no estatal en un conflicto armado".[26] En opinión de la autora, el CICR tiene razón en su Guía DPH, es necesario distinguir conceptualmente a la parte en conflicto (los carteles de la droga) y sus fuerzas armadas. Esto es crucial para evitar que cada narcotraficante se convierta en un objetivo legítimo, tal y como consideramos que no todos los que trabajan para el gobierno lo sean. Sin embargo, no resulta clara la manera de determinar si un individuo es un objetivo legítimo siempre que no participe en enfrentamientos armados.

1. Clasificación y la cuestión de los motivos políticos 

Las organizaciones criminales son principalmente actores económicos. A diferencia de los grupos rebeldes "tradicionales", no pretenden convertirse en el nuevo gobierno. Por el contrario, su objetivo principal es dirigir su negocio y obtener ganancias. Persiguiendo ese fin, la violencia armada desatada por ellos a menudo se autojustifica como necesaria y puede alcanzar niveles extremadamente altos. A menudo la violencia se deriva de enfrentamientos armados entre carteles que luchan por tomar el control de ciertas áreas o mercados específicos. En otros casos, el gobierno adelanta acciones armadas encaminadas a contrarrestar las actividades criminales o para recuperar el control de parte del territorio del Estado que se encuentra bajo la influencia de la criminalidad.[27] Normalmente, las organizaciones criminales no tienen ningún interés en enfrentarse al gobierno a menos que sea necesario para garantizar el desarrollo sus negocios ilegales. A la luz de estas peculiaridades, la cuestión que surge es si las organizaciones criminales pueden ser consideradas grupos armados organizados y convertirse en parte de un CANI a la luz del DIH.

Como se expuso en la introducción, varios académicos sostienen que solo los grupos armados organizados que persiguen motivos políticos pueden ser parte de un CANI, siempre que cumplan con los otros requisitos previstos por el DIH, a saber, la organización y la intensidad de la violencia.[28] Las organizaciones criminales florecen cuando el gobierno es débil y sus actividades ilícitas desafían, de facto, el control del Estado. Sin embargo, esto último no es el objetivo principal de sus actividades, sino solo un efecto colateral.[29] En consecuencia, y tal y como se expondrá a continuación, algunos autores argumentan que los propósitos económicos impedirían que las organizaciones criminales pudieran ser consideradas parte de un CANI y, como consecuencia, que se pueda aplicar el DIH en la lucha contra ellos.[30]

En primer lugar, un sector de la academia ha señalado que las motivaciones de los carteles deben tenerse en cuenta como una cuestión de políticas públicas.[31]  "Como se mencionó anteriormente, las organizaciones criminales realizan actos de violencia en la medida en que estos sean necesarios para llevar a cabo sus operaciones ilícitas. No pretenden convertirse en el nuevo gobierno, ni hacerse cargo del aparato del Estado. Por el contrario, sus acciones pretenden preservar una "estructura de poder ilícita establecida en paralelo al Estado".[32]

Debido a que persiguen objetivos financieros, en lugar de ideológicos o políticos, los carteles quedarían excluidos de la aplicación del DIH. Como afirman Hauck y Peterke:

“Si bien la calificación como grupo armado organizado se basa en criterios objetivos para evitar la aplicación de elementos subjetivos, como la motivación del grupo, la ley no es completamente “ciega” a este respecto […] el criterio organizativo, al exigir una estrategia o capacidad militar objetivamente verificable para llevar a cabo operaciones militares, excluye a las entidades que dependen exclusivamente de métodos terroristas, guerrilleros y otros métodos pérfidos”.[33] 

Como consecuencia de lo anterior, se ha afirmado que "los carteles encuadran mejor bajo la rúbrica de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional" (UNCTOC) que bajo el marco del DIH.[34] Sin duda, se han adoptado varias convenciones destinadas a combatir el narcotráfico en el último siglo y la UNCTOC marcó un avance positivo en la lucha contra el crimen organizado. El Convenio define su ámbito de aplicación ratione personae de la siguiente manera:

“Por Grupo delictivo organizado se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden materia”.[35] 

La definición convencional resulta coherente con la opinión de que las organizaciones criminales persiguen objetivos económicos o materiales, mientras que los grupos rebeldes, vistos de una manera más tradicional,persiguen objetivos políticos. Sin embargo, el hecho de que convenios específicos aborden la delincuencia organizada transnacional no excluye necesariamente a las organizaciones criminales de la posibilidad de convertirse también en parte de un CANI, si llegasen a cumplir los requisitos necesarios en virtud del DIH.[36]

En segundo lugar, se ha expuesto que el DIH podría no ser el mejor marco jurídico para hacer frente a la violencia relacionada con las organizaciones criminales. Como explica Emily Crawford:

 “También habría que preguntarse si el DIH ayudaría a las partes implicadas. Designar la violencia en México como un conflicto armado permitiría a las autoridades mexicanas emplear a las fuerzas armadas en respuesta a los carteles; sin embargo, las fuerzas armadas mexicanas ya están siendo empleadas contra los carteles, aunque solo sea en calidad de fuerzas del orden público”.[37]

Uno de los principales desafíos a este respecto sería el principio de proporcionalidad bajo el DIH, que prohíbe los ataques militares que "pueden esperarse que causen pérdida incidental de vidas civiles, lesiones a civiles, daños a objetos civiles o una combinación de los mismos, lo que sería excesivo en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista".[38] En consecuencia, durante los conflictos armados los daños colaterales son lícitos siempre y cuando sean proporcionales a la ventaja militar prevista. Crawford concluye que, “parece poco probable que el gobierno mexicano acepte públicamente tal aproximación, que la pérdida de decenas, si no cientos de vidas civiles sería aceptable si eso significara destruir una importante instalación de producción o centro de operaciones de los carteles”.[39]

Sin embargo, esta conclusión puede ser controvertida por tres razones. Por un lado, matar a "cientos de civiles" como daños colaterales durante una operación militar contra una "instalación de producción de grandes carteles o centro de operaciones" no es lícito bajo el DIH. Por otro lado, la aplicación de la ley que regula los conflictos armados no depende de si un Estado está dispuesto a aplicarla o no, el DIH es aplicable tan pronto como exista un conflicto armado y se configuren los elementos objetivos que dan lugar al mismo, tal como se define en las reglas convencionales y consuetudinarias. Además, mientras los actores no estatales no tengan obligaciones en materia de derechos humanos en virtud del derecho internacional, la aplicación del DIH podría aumentar la protección de los civiles en la medida en que vincula a todas las partes en el conflicto, de ahí que también a los carteles.

Por último, algunos autores han afirmado que permitir que las organizaciones criminales sean parte en los CANI generaría un problema con respecto a su estatus, ya que les otorgaría legitimidad y aumentaría su posición frente a los gobiernos, lo cual iría "más allá de lo que permite el derecho internacional".[40] Según ha explicado Arratia (2015):

 “Diagnosticar erróneamente la situación azteca como un conflicto armado no internacional presenta el inconveniente de otorgar legitimidad política implícita a los cárteles, ya que potencialmente éstos serían considerados como ‘partes beligerantes’ frente al gobierno, convirtiéndolos en un poder de facto”. 

Curiosamente, este argumento en contra de la clasificación de una situación como CANI ha sido planteado por Estados y académicos por igual, incluso cuando los actores no estatales involucrados persiguen motivos políticos.[41] No obstante, desde el punto de vista jurídico “la aplicación de partes o de todo el DIH nunca confiere ningún estatus jurídico a un grupo armado”.[42] De hecho, es ampliamente aceptado que la aplicación del DIH a una situación de violencia que involucre a actores no estatales no cambie su estatus, ni otorgue legitimidad a esos grupos.[43] No hay razón para creer que esta conclusión no sería aplicable a ciertos actores no estatales debido a las razones por las que están luchando, especialmente si consideramos que todos los grupos de oposición son sustancialmente ilegales en virtud del derecho interno.

La inclusión de motivos políticos como elemento necesario para clasificar una situación de violencia como un CANI no tiene base jurídica a la luz el marco legal actual.[44] Así lo ha confirmado el Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia (TPIY) en el caso Limaj, donde aclaró: “La determinación de la existencia de un conflicto armado se basa únicamente en dos criterios: la intensidad del conflicto y la organización de las partes, el propósito de las fuerzas armadas de participar en actos de violencia o también lograr algún otro objetivo es, por lo tanto, irrelevante”.[45]

Además, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) ha reconocido la posibilidad de que el DIH se aplique a grupos que no persiguen objetivos políticos. En su Resolución 1851 (2008), en la que abordaba la cuestión de la piratería en Somalia, el CSNU autorizó a los Estados y las organizaciones regionales a

“… adoptar todas las medidas necesarias apropiadas en Somalia, con el fin de reprimir los actos de piratería y robo a mano armada en el mar […] no obstante, siempre que las medidas adoptadas de conformidad con la autoridad del presente apartado se lleven a cabo de conformidad con la normativa del derecho internacional humanitario y de derechos humanos aplicable”.[46] 

Sostener que solo los actores no estatales que persiguen objetivos políticos pueden convertirse en parte de un CANI no tiene un fundamento jurídico sólido y parece plantear más preguntas de las que responde. De hecho, este enfoque abriría la posibilidad a otras "razones basadas en motivos" para negar la existencia de un conflicto armado no internacional.[47] Además, los objetivos perseguidos por un actor no estatal pueden variar con el tiempo, podrían ser varios, tanto políticos como económicos al mismo tiempo, o podrían no ser discernibles.[48] De hecho, la distinción entre organizaciones criminales y políticas podría no ser siempre clara.[49]

La situación en Colombia puede ejemplificar este punto. Colombia ha participado durante décadas en una serie de CANI contra diferentes actores no estatales. Por un lado, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)[50] y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) pueden ser consideradas grupos opositores "tradicionales" que persiguen objetivos políticos. Sin embargo, su relación con las organizaciones criminales en general, y el mercado de drogas en particular, difieren sustancialmente. Durante años, el ELN se opuso a cualquier implicación en el cultivo y tráfico de drogas, un enfoque que contribuyó a la construcción de lazos cercanos con la comunidad local.[51] Sin embargo, debido a un declive militar constante y a las necesidades económicas posteriores, el grupo comenzó a abrirse al mercado de las drogas ilícitas con el fin de financiar su lucha contra el gobierno.[52]

Por otro lado, en la década de los ochenta las FARC se dieron cuenta de que las actividades criminales podrían ser una fuente invaluable de ingresos para financiar su lucha militar. En consecuencia, comenzaron a controlar los campos de coca y a ampliar su participación en el negocio, que llegó a cubrir desde el cultivo hasta el tráfico,^[53] llegando al punto en que las FARC fueron definidas como uno de los carteles más poderosos de Colombia “en términos de números, capacidad militar, control territorial y ganancias producto del narcotráfico”.[54] Además, las FARC celebraron alianzas con varias organizaciones criminales colombianas, así como con carteles mexicanos de la droga.[55] En ocasiones se evidenció que la relación entre las FARC y ciertas bacrim ha sido tan estrecha que el término “farcrim” fue acuñado por investigadores y sectores la sociedad civil.[56] Sin embargo, otras veces esas mismas relaciones fueron tensas y los grupos guerrilleros y criminales participaron en enfrentamientos armados. A la luz de la estrecha relación de las FARC con el mercado de las drogas, es posible cuestionar si se trataba de un grupo armado puramente político o no.

La línea entre las organizaciones criminales y los actores armados no estatales que persiguen objetivos políticos se está desdibujando.[57] En consecuencia, determinar si un actor armado no estatal puede ser parte en un CANI, dependiendo de los motivos por los que está luchando, podría convertirse en una tarea desafiante, si no imposible y poco conveniente.

2. Narcotráfico organizado 

2.1. La fragmentación y descentralización de los carteles mexicanos

Los carteles de la droga han estado activos en México durante décadas. En la década de 2010, las principales organizaciones criminales activas en el país se caracterizaron por una estructura jerárquica y se basaron en líderes que controlaban a sus miembros.[58] Con la esperanza de debilitar a los principales carteles que operan en el país, el entonces presidente Calderón inició la llamada Kingpin strategy, en el marco de la cual comenzó a atacar a altos mandos de la organización de los carteles.[59] Esta política creó inestabilidad dentro de dichos carteles e incrementó la violencia, ya que tan pronto una figura clave era arrestada o asesinada, estallaban combates y pugnas de poder dentro de la organización criminal.[60] Los carteles mexicanos pronto se dieron cuenta de que tenían que adaptarse y cambiar para sobrevivir. En consecuencia, pasaron de estructuras verticales y altamente jerárquicas a horizontales y descentralizadas,[61] sin que esto generara un debilitamiento de su poder.[62] De hecho, se ha observado que las organizaciones descentralizadas son más resistentes que las jerárquicas. La implementación de una estructura de mando horizontal les permitía llevar a cabo y coordinar sus operaciones, al mismo tiempo que la ausencia de una estructura piramidal las hacía resistentes a la Kingpin strategy.[63]

Particularmente emblemático ha sido el denominado “modelo Sinaloa”.[64] El cartel de Sinaloa controlaba el 45 % de la industria del narcotráfico en México a principios de la década de 2010 y hoy en día sigue siendo uno de los carteles más poderosos del continente americano, con operaciones ilícitas que se extienden desde Argentina hasta Estados Unidos.[65] El cartel fue fundado por Joaquín "El Chapo" Guzmán Loera y Héctor Luis Palma Salazar, tras la escisión del cartel de Guadalajara. En la década de los noventa, los dos líderes fueron capturados, sin embargo, El Chapo logró mantener el control del cartel a través de sus abogados, mientras que su hermano, Arturo Loera, y los hermanos Beltrán Leyva supervisaban el día a día de las operaciones.[66] En 2008, El Chapo se convirtió en el líder más visible del cartel de Sinaloa, junto con Ismael Zambada García, alias El Mayo, y Juan José Esparragoza Moreno, alias El Azul. La estructura del cartel se basaba en las relaciones familiares y "podría asimilarse a una estructura de mando en el sentido de que las relaciones entre los miembros son estrictas y basadas en la confianza familiar".[67]

La estructura del cartel de Sinaloa siempre ha sido descrita como una federación. De hecho, “El Chapo, El Mayo y El Azul han mantenido sus propias organizaciones separadas pero cooperantes”.[68] Además, el cartel depende de los jefes de plaza que emplean sicarios para mantener su poder a través de la violencia.[69] Adicionalmente, el cartel de Sinaloa ha demostrado la capacidad de planificar, coordinar y llevar a cabo operaciones militares tanto contra las fuerzas estatales como contra los carteles rivales.[70] Cabe destacar que en 2012 y 2017 se registraron en el estado de Sinaloa un promedio de cuatro homicidios por día relacionados con el narcotráfico, lo que se debe principalmente al aumento de enfrentamientos de las fuerzas armadas mexicanas con los integrantes del cartel de Sinaloa.[71]

Uno de los episodios más emblemáticos para ilustrar la capacidad militar y el poder ejercido por el cartel de Sinaloa en su zona de principal influencia fue la captura del hijo de El Chapo, Ovidio Guzmán. El 17 de octubre de 2019, durante un registro rutinario, algunos policías lo encontraron en la ciudad de Culiacán, capital del estado de Sinaloa. Tras su captura, miembros de los carteles lanzaron un fuerte ataque armado contra las fuerzas estatales, tomaron el control de puntos estratégicos de la ciudad, y "cerraron el aeropuerto, las carreteras y los edificios gubernamentales e intercambiaron disparos con las fuerzas de seguridad durante horas, dejando al menos ocho personas muertas".[72] Como consecuencia de la violenta reacción criminal, el presidente de México Andrés Manuel López Obrador se vio obligado a suspender la operación de detención del hijo del líder del cartel de Sinaloa. De manera más reciente, en la segunda mitad de 2020, la situación de seguridad se ha deteriorado en Zacatecas como consecuencia de la lucha intensa que se ha venido presentando entre las fuerzas estatales mexicanas e integrantes del cartel de Sinaloa.[73]

Aunque episodios de este tamaño son poco frecuentes, los hechos antes narrados evidencian las capacidades militares y operativas del cartel de Sinaloa. La pregunta es si esto es suficiente para ser parte en un CANI, es decir, si los carteles de la droga que tienen una estructura descentralizada cumplen el umbral de organización requerido por el DIH.

Cabe señalar que otros carteles que surgieron como resultado de la Kingpin strategy han adoptado una estructura mixta. Un claro ejemplo es el cartel Jalisco Nueva Generación (CJNG), que surgió de la escisión del cartel Milenio. Este último era un grupo que trabajaba para el cartel de Sinaloa, principalmente moviendo cargamentos de droga y administrando sus finanzas. En 2010, la captura de su líder, El Lobo, provocó un vacío de poder. Como consecuencia, el cartel del Milenio se dividió en dos grupos: La Resistencia y Los Torcidos, que luego se convirtió en el CJNG.[74] Es considerado el cartel más importante y poderoso que opera actualmente en México, presente en 29 estados mexicanos y con operaciones en América, Asia y Europa.[75]

El CJNG tiene una estructura vertical y jerárquica. Nemesio Oseguera Ramos, alias El Mencho, es considerado el jefe del cartel.[76] Entre otros altos cargos que lideran el cartel cabe mencionar a Erick Valencia Salazar, alias El 85, por quien se pide una recompensa de 5 millones de dólares por su captura; Ulises Mora Tapia, José Manuel Abouzaid El Bayeh y Alfredo Galindo Salazar. La estructura jerárquica del grupo lo ha expuesto a la Kingpin strategy, ya utilizada en el pasado contra otros carteles con una estructura vertical similar. De hecho, no solo la DEA ha afirmado que El Mencho es actualmente la persona más buscada y ha ofrecido una recompensa de 10 millones de dólares por información que conduzca a su captura, sino que ya ha capturado a personas que tenían roles clave en el liderazgo del grupo, en particular, Rubén Oseguera González, alias El Menchito, quien era considerado el segundo al mando del CJNG; su hermana Jessica Johanna Oseguera González, y el tío de ambos, Gerardo González Valencia.[77] A diferencia de otros carteles, el CJNG no parece haberse debilitado por la captura de algunos de sus líderes. Una posible razón podría ser que, si bien su liderazgo tiene una estructura jerárquica, un interrogatorio a José Briseño, el Vaca, operador del CJNG, reveló que el cartel tiene una estructura descentralizada, con pequeñas células que operan de manera independiente, controladas por el liderazgo del grupo.[78]

2.2. Carteles de la droga con una estructura descentralizada u horizontal: ¿pueden ser parte de un CANI? 

Como es bien sabido, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra no proporciona una definición de un CANI. En una de sus sentencias seminales, el TPIY proponía que, con arreglo al derecho internacional consuetudinario: “Existe un conflicto armado cada vez que hay un recurso a la fuerza armada entre los Estados o la prolongada violencia armada entre las autoridades gubernamentales y los grupos armados organizados o entre dichos grupos dentro de un Estado”.[79]

Las decisiones posteriores del TPIY ayudaron a perfeccionar la definición, en particular añadiendo que es necesario cumplir dos criterios acumulativos para tener un CANI: intensidad de la violencia y organización de las partes.[80] Si bien se presume la organización de las fuerzas estatales, el grado preciso de organización requerido por el actor no estatal no es claro.[81] Este Tribunal especificó que los actores armados no estatales "no necesariamente necesitan estar tan organizados como las fuerzas armadas de un Estado".[82] El TPIY ha identificado una serie de factores indicativos que podrían guiar a la hora de determinar si un actor no estatal cumple con el requisito de la organización. No obstante, el Tribunal ha señalado que estos criterios "no son definitivos ni exhaustivos:’[83]

 “Tales factores indicativos incluyen la existencia de una estructura de mando y normas y mecanismos disciplinarios dentro del grupo; la existencia de un cuartel general; el hecho de que el grupo controle un determinado territorio; la capacidad del grupo para acceder a armas, otros equipos militares, reclutas y entrenamiento militar; su capacidad para planificar, coordinar y llevar a cabo operaciones militares, incluidos los movimientos de tropas y la logística; su capacidad para definir una estrategia militar unificada y utilizar tácticas militares; y su capacidad para hablar a una sola voz y negociar y celebrar acuerdos como el alto el fuego o los acuerdos de paz”.[84]

Antes de ahondar en el análisis de los criterios de la organización y si los carteles mexicanos de la droga cumplen con ellos, es necesario abordar una pregunta preliminar: ¿por qué es importante la organización de un GANE para ser parte de un CANI? En términos generales, es posible pensar en tres razones principales para justificar por qué la organización es un elemento esencial en un CANI. En primer lugar, sugiere que las personas que se dedican a la violencia operan de manera colectiva, como grupo y no como individuos aleatorios. En segundo lugar, solo si el grupo cumple con cierto grado de organización, será capaz de “participar en la violencia militar”.[85] Por último, la organización garantiza la capacidad de cumplir e implementar normas básicas del DIH.[86] En palabras del Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR): “El grado de organización debe ser tal para permitir que el grupo armado o las fuerzas disidentes planifiquen y lleven a cabo operaciones militares concertadas, e impongan disciplina”.[87] Sin duda, esto no significa que un grupo tenga que efectivamente respetar las leyes que regulan los conflictos armados para ser parte en un CANI, pues se trata de tener la capacidad de hacerlo, la potencialidad de cumplir con él, no el hecho de que efectivamente lo hagan. Un grupo podría adoptar una política de uso de medios y métodos ilegales de guerra y esto no impediría que fuera parte en un CANI, siempre y cuando la política se adopte y se aplique como grupo. Por otro lado, si el grupo no es capaz de imponer disciplina y prevenir las violaciones del DIH cometidas por sus miembros, esto sugeriría que su organización es demasiado débil y esto podría llevar a concluir que el requisito de organización no se cumple.[88]

Como se mencionó, la existencia de una estructura de mando es uno de los criterios mencionados por el TPIY para evaluar si un actor no estatal cumple con el requisito de organización. Esto parece sugerir que un grupo necesita tener una estructura piramidal jerárquica para ser parte de un CANI. No obstante, se ha observado que los grupos armados pueden tener una estructura más o menos centralizada, y van desde organizaciones altamente jerárquicas hasta descentralizadas y horizontales. Son los grupos fragmentados y descentralizados los que plantean desafíos cruciales, tanto fáctica como jurídicamente: ¿pueden ser parte de un CANI?[89]

La cuestión es extremadamente pertinente no solo en lo que respecta a los carteles de la droga que operan en México, sino también en otros contextos. De hecho, el CICR ha observado que los GANE están adoptando cada vez más una estructura horizontal. Al-Qaeda y los talibanes son solo dos ejemplos de grupos descentralizados que son parte de CANI.[90] En lugar de debilitar a los grupos, su estructura los hace más resistentes, ya que permite un mayor grado de adaptabilidad,[91] "los hace difíciles de derrotar, ya que ningún grupo autosuficiente es crítico para la supervivencia de la alianza más amplia".[92]

Lo anterior parece estar confirmado por la situación en México. Como se expuso, tradicionalmente los carteles tenían una estructura jerárquica y vertical. Sin embargo, siguiendo la Kingpin strategy comenzaron a adoptar una organización más descentralizada que les permitiese resistir mejor contra los ataques del gobierno. Cabe señalar que, legalmente hablando, tener una estructura horizontal no impide que un actor no estatal sea parte de un CANI. De hecho, estar descentralizado no equivale a falta de organización; en ausencia de esta última, el grupo tendría dificultades en su funcionamiento interno y externo. No obstante, la jerarquía no es una conditio sine qua non para ser parte de una CANI. El CICR expresó esta opinión en su comentario al Protocolo Adicional II, donde especificó que el requisito de la organización no significa necesariamente que exista un sistema jerárquico de organización militar similar al de las fuerzas armadas regulares.[93]

Incluso si la organización horizontal y descentralizada de un grupo armado no impide que se convierta en parte de un CANI, el grupo tiene que ser organizado. En ausencia de una estructura piramidal, ¿cómo es posible verificar si se cumple el grado de organización requerido? ¿Cuáles son los criterios que deben tenerse en cuenta a tal fin? Para responder a estas preguntas desafiantes, vale la pena recordar que las razones por las que un actor no estatal tiene que ser organizado para ser parte en un CANI son la capacidad de participar en hostilidades sostenidas e intensas y la capacidad de respetar e implementar el DIH.[94] Para ello, el criterio crucial es el liderazgo, es decir, tener una estructura de mando. Como Dinstein señala –en opinión de la autora–, de manera correcta: “cuando un grupo ha sido despojado de cualquier estructura de mando entonces no contará como uno organizado”.[95] De hecho, esto es lo que distingue a un grupo armado organizado de un grupo de individuos aleatorios, “normalmente un miembro del grupo no actúa por su cuenta, sino que se ajusta a las normas vigentes del grupo y está sujeto a la autoridad del jefe de dicho grupo”.[96]

Si el mando responsable es clave para determinar si un GANE está suficientemente organizado para ser parte de un CANI, surge la duda de si los grupos descentralizados tienen un mando responsable. Y al carecer de una estructura jerárquica, ¿cómo es posible identificar el liderazgo del grupo?

En este punto es importante señalar que mando responsable no significa responsabilidad de mando, como ha sido expuesto a nivel doctrinal y jurisprudencial:

“Si bien algún grado de organización de las partes será suficiente para establecer la existencia de un conflicto armado, este grado no tiene por qué ser el mismo que el requerido para establecer la responsabilidad de los superiores por los actos de sus subordinados dentro de la organización, ya que no se pretende determinar la responsabilidad penal individual en virtud de esta disposición del Estatuto”.[97]

En consecuencia, la existencia de un mando responsable significa que un liderazgo está presente y que es “capaz de garantizar en general la ejecución de […] órdenes, incluyendo, en la medida de lo posible, el respeto de las leyes y costumbres de la guerra”.[98] Sin embargo, esto no significa que la forma en que se ejerce dicho mando responsable tenga que ser necesariamente jerárquica.[99]

Incluso si un mando responsable no necesita tener una estructura piramidal, todavía tiene que ser capaz de controlar el grupo y garantizar que este respete el DIH. El problema radica en determinar cómo se puede hacer cumplir esto. Rodenhäuser sugiere que la clave para lograrlo es la disciplina, comúnmente definida como “la práctica de capacitar a las personas para obedecer las reglas o un código de conducta, utilizando el castigo para corregir la desobediencia”.[100] En términos de disciplina interna, la presión entre pares y la dinámica de grupo pueden ser suficientes para este fin.[101] Este enfoque es confirmado por el TPIY, que ha considerado que: “El liderazgo del grupo debe, como mínimo, tener la capacidad de ejercer cierto control sobre sus miembros para que puedan aplicarse las obligaciones básicas del artículo 3 común de los Convenios de Ginebra”.[102] En cualquier caso, la organización descentralizada no puede ser demasiado laxa: ningún grupo puede ser parte en un CANI si es incapaz de ejercer un mando responsable suficiente para llevar a cabo la violencia sostenida y garantizar el respeto al DIH.[103]

A la luz de lo anterior, parece evidente que varios carteles mexicanos cumplen con el requisito de organización.[104] Aunque algunos de ellos han adoptado una estructura descentralizada y horizontal, esta circunstancia, per se, no les impide ser parte en un CANI siempre y cuando sean capaces de participar en hostilidades sostenidas e intensas y tengan la capacidad de respetar e implementar el DIH.

3. Evaluando la intensidad de la violencia cuando los carteles de la droga son parte en el conflicto

3.1. La militarización de la guerra contra las drogas

En diciembre de 2006, Felipe Calderón fue elegido presidente de México y lanzó la llamada "guerra contra las drogas". Dado que el gobierno mexicano siempre ha afirmado que no está participando en un CANI contra los carteles de la droga, la expresión parece más retórica que realidad. Sin embargo, desde el comienzo de su mandato Calderón había iniciado una militarización de la guerra contra las drogas, que luego fue continuada por sus sucesores en Los Pinos. En particular, al día siguiente de su posesión, Calderón anunció el despliegue de miles de tropas federales para contrarrestar a los carteles de la droga en Michoacán (Operativo Conjunto Michoacán).[105] Dos años más tarde, su gobierno inició la Operación Chihuahua como reacción a la intensa violencia entre los carteles que operaban en Ciudad Juárez. En 2009, la ciudad estaba completamente militarizada:[106]

“El gobierno desplegó 4,000 efectivos de tropa, 180 vehículos, tres aviones de carga Hércules C-130 y un Boeing 707 a lo largo del estado de Chihuahua, y proporcionó entrenamiento militar a 1,182 funcionarios de la policía municipal. En febrero de 2009 el gobierno federal envió otros 5,000 soldados para tomar el control del Departamento de Policía de Ciudad Juárez”.[107]

En 2010, Ciudad Juárez fue la ciudad más violenta de México,^[108] lo que causó el desplazamiento de 24.426 personas entre 2008 y 2011.[109] Además, entre diciembre de 2006 y noviembre de 2012, 10.531 personas murieron a causa de la violencia relacionada con las drogas.[110] Con el fin de adelantar operaciones ad hoc en regiones específicas, en 2009, el entonces presidente Calderón creó la denominada nueva Policía Federal,que contaba con miles de militares, con el objetivo de contrarrestar las actividades de los carteles.[111] También realizó la llamada Kingpin strategy, que resultó en la captura o el asesinato de 25 de los 30 líderes más buscados de los carteles mexicanos.[112]

En diciembre de 2012, Enrique Peña Nieto asumió la presidencia de México. En lugar de darle continuidad a la Kingpin strategy, afirmó que su intención era reducir las víctimas civiles y la violencia relacionada con las drogas.[113] Con ese fin creó la Gendarmería, que fue desplegada en las zonas rurales más afectadas por la violencia.[114] Al principio, la intención era tener una gendarmería híbrida civil-militar, "con carácter militar, pero bajo control civil".[115] Sin embargo, la sociedad civil criticó el proyecto, no solo porque no estaba claro el alcance y la jurisdicción de la Gendarmería, sino porque el plan era desplegarla en las mismas áreas donde la administración anterior desplegó fuerzas militares.[116] Finalmente, el presidente Peña Nieto decidió reducir sustancialmente el proyecto: el número de miembros de la Gendarmería pasó de 40.000 a 5.000, y fueron considerados parte de la policía en lugar que del ejército.[117] A pesar de esto, se informó que "los militares han jugado un papel significativo en garantizar la seguridad del país, y [continuaron] haciéndolo a lo largo del mandato de Peña Nieto".[118]

El presidente López Obrador fue elegido el 2 de julio de 2018. Mientras que durante su campaña se comprometió a contrarrestar la violencia relacionada con las drogas a través de medios más pacíficos, en marzo de 2019 se aprobó una reforma constitucional que creó la Guardia Nacional.[119] La idea que sustenta la creación de esta nueva fuerza es que representaría una alternativa al despliegue del ejército.[120] Sin embargo, resulta controversial creer que la Guardia Nacional constituya una verdadera ruptura con el pasado: aunque la Guardia Nacional “es una institución de seguridad pública, de carácter civil” (Ley de la Guardia Nacional, art. 4), varios de sus integrantes son antiguos miembros de las fuerzas militares y el propio ejército ha contribuido con el reclutamiento de sus miembros (los de la Guardia Nacional). En concreto, la Guardia Nacional comenzó con "35.000 soldados del ejército, 8.000 miembros de la marina y 18.000 policías federales, para un total de 61.000 miembros".^[121] Adicionalmente, mientras que la Guardia Nacional es oficialmente dependiente del Ministerio Civil de Seguridad y Protección Ciudadana, está encabezada por un general del ejército y colabora estrechamente con esta fuerza.^[122] Además, en 2020 el presidente Obrador concluyó el Acuerdo Presidencial que autoriza el uso de las fuerzas armadas en tareas de seguridad, que estableció que la Fuerza Armada permanente puede “participar de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada subordinada y complementaria con la Guardia Nacional en las funciones de seguridad pública a cargo de esta última, durante el tiempo en que dicha institución policial desarrolla su estructura, capacidades e implantación territorial”.[123]

El análisis realizado hasta ahora pone de relieve que, desde 2006, la lucha contra los carteles en México se ha militarizado cada vez más. Esta circunstancia fue abordada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación de México en una decisión crucial, mediante la cual afirmó: “El problema de la producción y el comercio ilícito de drogas no solo es un problema de seguridad pública, sino de seguridad interior y exterior del Estado […] todo lo cual hace necesaria una creciente participación de las fuerzas armadas en su calidad de coadyuvantes de la autoridad ministerial federal”.[124]

Respecto a si el despliegue de miembros del ejército para luchar contra las organizaciones criminales era constitucional, la Corte concluyó que: “El comercio ilícito de drogas constituye un problema de seguridad pública, y que por su gravedad resultaba posible requerir el apoyo de las Fuerzas Armadas para coadyuvar en la persecución de dichos ilícitos, bajo el mando y la dirección de la autoridad ministerial federal”.[125]

Sin embargo, para la Corte, la participación del ejército en la lucha contra los carteles es constitucional bajo dos condiciones: i) que sea imprescindible su participación para colaborar con las fuerzas civiles, pues la situación de seguridad desbordó sus capacidades, y ii) que las fuerzas militares operen bajo el marco jurídico propio de la autoridad civil y subordinados a esta. Al respecto el máximo tribunal mexicano consideró:

 “Por ello, de la interpretación armónica de la fracción VI del artículo 89 con el numeral 129 en análisis, se desprende que dentro de las funciones que tienen conexión exacta con la disciplina militar a las que se refiere el último numeral, se encuentran la de auxiliar a las autoridades civiles cuando, por las circunstancias del caso, requieren de la fuerza militar para salvaguardar la seguridad interior de la Nación. Esto significa que las fuerzas armadas no pueden, por sí mismas, intervenir en asuntos de la competencia de las autoridades civiles. Es imprescindible que se requiera su participación. Posteriormente, habiéndose cumplido ese requisito, será́ necesario que en las operaciones en las que intervengan estén subordinadas a las autoridades civiles y, además, ajustarse al estricto marco jurídico, previsto en la Constitución, las leyes emanadas de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, atento a lo previsto en su artículo 133”.[126]

En consecuencia, la militarización de la guerra contra las drogas es constitucional, en principio, bajo el derecho constitucional mexicano. No obstante, ha sido ampliamente criticada a la luz de las violaciones de los derechos humanos cometidas por las fuerzas involucradas. Por ejemplo, después de una visita in loco de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a México en 2015, concluyó:

 “Este contexto de lucha contra el narcotráfico y la consecuente militarización de zonas del país ha resultado en varias ocasiones en un incremento de la violencia y de las violaciones a los derechos humanos, así́ como en mayores niveles de impunidad. Es decir, la atribución a las fuerzas armadas de roles que corresponderían a las fuerzas policiales civiles y el despliegue de operativos conjuntos entre las fuerzas armadas y las instituciones de seguridad estatales y municipales en distintas partes del país, han dado lugar a mayores violaciones de derechos humanos”.[127]

Preocupaciones similares han sido planteadas por organizaciones no gubernamentales (ONG) como Human Rights Watch, que destacó cómo la violencia y las víctimas relacionadas con la violencia contra las drogas han aumentado dramáticamente desde que el presidente Calderón comenzó a implementar la militarización de la guerra contra las drogas.[128] Es importante en este punto recordar que el gobierno mexicano siempre ha negado la existencia de uno o más CANI en México,[129] por tanto, la situación de violencia generada por la lucha contra el negocio de las drogas siempre se ha evaluado a la luz del marco jurídico de los derechos humanos. No obstante, como veremos a continuación, el despliegue de miembros del ejército y el consiguiente aumento de la violencia tienen un impacto significativo en la clasificación de la situación en México como un CANI.

El tema de la militarización de la lucha contra los carteles de la droga ha sido abordado también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que analizó este fenómeno en 2018 en el caso Alvarado Espinoza vs. México. En particular, la Corte reconoció la creciente militarización de la guerra contra las drogas y destacó los peligros que esta tendencia plantea para los derechos humanos. Al respecto consideró el órgano judicial:

 “Si bien los Estados partes de la Convención podrían desplegar a las fuerzas armadas para desempeñar tareas ajenas a las propiamente relacionadas con conflictos armados, dicho empleo debe limitarse al máximo y responder a criterios de estricta excepcionalidad para enfrentar situaciones de criminalidad o violencia interna, dado que el entrenamiento que reciben las fuerzas militares está dirigido a derrotar al enemigo y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales”.[130] 

En consecuencia, la Corte concluyó que “como regla general, el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente reservados a los cuerpos policiales civiles”.[131]

3.2. La militarización de la guerra contra las drogas y el DIH: un análisis legal

Como es bien sabido, existe un CANI cuando hay una intensa violencia armada entre uno o más grupos organizados y fuerzas estatales, o entre estos grupos.[132] En consecuencia, determinar la organización de las partes no es suficiente, también es necesario determinar si se cumple el criterio de intensidad de la violencia. El TPIY ha identificado una serie de factores indicativos para la violencia prolongada, en particular:

 “El número, la duración y la intensidad de las confrontaciones individuales; el tipo de armas y otros equipos militares utilizados; el número y calibre de las municiones disparadas; el número de personas y el tipo de fuerzas que participan en los combates; el número de víctimas; el alcance de la destrucción material; y el número de civiles que huyen de las zonas de combate”.[133] 

Vale la pena señalar que el TPIY estaba lidiando con "conflictos armados no internacionales a gran escala y, como tal, muchos de los mismos indicios pueden no estar presentes en conflictos cada vez más pequeños".[134]

La CIDH abordó la cuestión de los criterios para la clasificación de un CANI en el caso deLa Tablada. Como es bien sabido, 42 civiles atacaron una base militar, el cuartel de La Tablada, en 1989, desencadenando enfrentamientos armados que duraron 32 horas. La Comisión concluyó que los hechos que se desarrollaron equivalían a un CANI:

 “Los hechos acaecidos en el cuartel de La Tablada se diferencian de las situaciones mencionadas [disturbios internos], porque las acciones emprendidas por los atacantes fueron actos hostiles concertados, de los cuales participaron directamente fuerzas armadas del gobierno, y por la naturaleza y grado de violencia de los hechos en cuestión. Más concretamente, los incursores participaron en un ataque armado que fue cuidadosamente planificado, coordinado y ejecutado, v.gr. una operación militar contra un objetivo militar característico: un cuartel”.[135]

Tanto el TPIY como la CIDH especificaron que el despliegue de las fuerzas armadas estatales es un criterio crucial para determinar si se cumple con la intensidad de la violencia.[136] No obstante, Emily Crawford planteó que el despliegue del ejército en México no sería relevante para evaluar la intensidad de la violencia debido al hecho de que "la mayoría, si no todas las fuerzas, han sido utilizadas en una capacidad esencialmente policial, es decir, arrestar a miembros del cartel e interceptar envíos de drogas, en lugar de en una capacidad militar típica".[137] De hecho, Sivakumaran invitó a ser cautelosos a la hora de evaluar este criterio, "porque la policía puede seguir siendo utilizada en conflictos armados no internacionales, mientras que las fuerzas armadas pueden apoyar a la policía en tiempos de tensiones internas u otras emergencias".[138]

No obstante, es posible presentar una objeción crucial a este argumento. Si bien el ejército mexicano ha sido desplegado en ejecución de funciones policiales, en la práctica los miembros del ejército no están entrenados para llevar a cabo tales operaciones. De hecho, como se ha mencionado, su despliegue ha suscitado preocupación entre las instituciones y organizaciones de derechos humanos. Esto ha sido confirmado por la CIDH, quien ha afirmado: “Dado que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la delincuencia y la violencia en el ámbito interno”.[139]

Esta circunstancia ha causado un fuerte aumento de la violencia desde que comenzó la militarización de la lucha contra los carteles. En consecuencia, si bien el despliegue del ejército per se no es necesariamente decisivo para determinar si se cumple con la intensidad de la violencia, en el caso de México la ha alimentado en lugar de disminuirla. En cualquier caso, como se ha dicho, en general no se discute que el despliegue de las fuerzas armadas es uno de los principales criterios para determinar si una situación cumple con el umbral de violencia exigido por el DIH.

Además, cabe señalar que la intensidad de la violencia debe evaluarse teniendo en cuenta una serie de indicios, ninguno de ellos en sí mismo necesario o decisivo, y el despliegue de fuerzas armadas gubernamentales es solo uno de ellos. En particular, el número y el tipo de enfrentamientos armados, así como las tácticas y los objetivos son relevantes en la evaluación del criterio de intensidad. Los combates entre los carteles de la droga y las fuerzas de seguridad tienen lugar con regularidad en el territorio mexicano. Si bien la mayoría de los enfrentamientos armados son escenarios principalmente de "disparo y huida", donde los combatientes [de los carteles] suelen emplear pequeños armamentos y granadas de mano contra las fuerzas de seguridad",^[140] se han presentado una serie de enfrentamientos más sofisticados. Un ejemplo es el ataque lanzado por el cartel de Sinaloa contra las fuerzas estatales tras la captura de Ovidio Guzmán, hijo de El Chapo, en 2019. Además, en septiembre de 2020 una serie de ataques coordinados contra policías y comisarías de Zacatecas causó la muerte de varios miembros de las fuerzas armadas, así como el secuestro de otros miembros de las fuerzas mexicanas, hasta el punto de que algunos policías dejaron de trabajar por temor a ser atacados por el cartel de Sinaloa.[141]

Resulta significativo, a efectos de la clasificación, el tipo de armas utilizadas por las partes en el conflicto:

“En México se observa el uso cotidiano de las R-15 y AK-47, ametralladoras calibre 7.62 mm, explosivos C-4, cohetes antitanques M72 y at-4, lanzacohetes rpg-7, lanzagranadas mgl calibre 37 mm, granadas de 37 y 40 mm, fusiles Barret calibre .50 y fusiles Galil, lanzacohetes y armas con capacidad para disparar municiones calibre 5.7 x 28, idóneas para penetrar distintos tipos de blindajes. También se ha detectado el uso de minas antipersonales”.[142]

En resumen, la militarización de la lucha contra los carteles no solo ha resultado insuficiente para contrarrestar a las organizaciones criminales, sino que ha causado un aumento de la violencia en el país. Si bien es cierto que los miembros del ejército y de las nuevas fuerzas híbridas están desplegados para llevar a cabo operaciones policiales, en la práctica los soldados no están entrenados para tal fin. Lo anterior, considerado junto con otros indicios, como el tipo de armas utilizadas, el número de víctimas y el número de desplazados internos, hace posible concluir que se cumple el umbral de la intensidad de la violencia requerido para afirmar que se está en un escenario de CANI.

4. Miembros de los carteles como objetivos militares 

Cuando las organizaciones criminales en general, y los carteles de la droga en particular, son parte en un CANI, el DIH se convierte en el marco jurídico aplicable, a diferencia del marco de los derechos humanos y el de cumplimiento y aplicación de la ley (lo que se conoce en inglés como law enforcement). Si bien la aplicabilidad automática del DIH a situaciones que equivalen a conflictos armados es incuestionable, parte de la academia ha sugerido que su aplicación en la guerra contra las drogas aumentaría el riesgo de asesinatos de civiles o de otras personas protegidas. Por ejemplo, para Kerr:

“Aplicando las leyes de la guerra a la guerra contra las drogas en México, el gobierno mexicano podría matar abiertamente a un miembro del cartel sin ningún intento de someterlo, arrestarlo o interrogarlo. El actor del gobierno tampoco tendría que esperar a que el miembro del cartel representara una amenaza inmediata antes de usar la fuerza letal”.[143]

Otros autores han expresado preocupaciones similares.[144] En particular, postulan que aplicar el DIH a la guerra contra las drogas significaría que cualquier miembro de los carteles se convertiría en un objetivo legítimo. En otras palabras, “sería simplemente absurdo sugerir que la policía podría emplear legalmente fuerza letal contra presuntos criminales basándose únicamente en la determinación [de que] un individuo era miembro de un grupo criminal”.[145]

Si bien la organización interna de los carteles varía sustancialmente, esta tiene algunas características comunes. En particular, se identifica por la especialización y la división detallada del trabajo. Varios carteles emplean contratistas para administrar sus negocios, desde químicos hasta individuos armados y asesinos.[146] ¿Cómo identificar los objetivos legítimos? ¿Es legalmente correcto plantear que todos los miembros del cartel podrían ser objeto de ataque? Para responder a estas preguntas y todas aquellas que se deriven de estas, examinaremos las normas del DIH que regulan la selección de objetivos, y luego analizaremos cómo se aplican a las peculiaridades de la lucha contra los carteles de la droga.

Una parte no estatal en un conflicto armado generalmente comprende un ala armada y otros "segmentos de apoyo de la población civil", por ejemplo, los brazos políticos o las alas humanitarias.[147] Solo las fuerzas de combate del actor no estatal califican como un grupo armado bajo el DIH. En consecuencia, solo los miembros del ala armada son objetivos legítimos. Por tanto, es de suma importancia determinar si un individuo es miembro del grupo armado o si simplemente está afiliado a la parte no estatal. En la práctica, esta determinación es extremadamente difícil, ya que la pertenencia a la mayoría de los grupos armados tiende a ser flexible por naturaleza.[148]

Con el fin de resolver el enigma, el CICR en su Guía PDH ha sugerido que: “La calidad de miembro de esos grupos debe depender de si la función continua que asume una persona corresponde a la que todo el grupo ejerce de forma colectiva, es decir, la conducción de las hostilidades en nombre de una parte no estatal en un conflicto”.[149]

En consecuencia, bajo el DIH, un miembro de una parte no estatal es un objetivo legítimo si tiene una función continua de combate, es decir, si tiene una "integración duradera en un grupo armado organizado que actúa como las fuerzas armadas de un actor no estatal en un conflicto armado".[150] Por otro lado, una persona que acompaña a la parte no estatal para participar en funciones distintas de los combates será considerada civil.

La pregunta difícil que surge es cómo determinar, en la práctica, que una persona tiene una función continua de combate mientras no está participando en hostilidades. Este enigma es aún más desafiante y apremiante con respecto a los grupos criminales. En opinión de la autora, el CICR tiene razón en su Guía para interpretar la PDH: es necesario distinguir conceptualmente a la parte en conflicto –es decir, el cartel de la droga– y sus fuerzas armadas. Esto es crucial para evitar que cada narcotraficante se convierta en un objetivo legítimo, de la misma manera que no consideramos que todos los que trabajan para el gobierno puedan ser considerados objetivos militares legítimos. Sin embargo, no está claro en qué momento un miembro de un cartel pasaría de ser un criminal a ser miembro del ala armada del cartel, para convertirse así en un objetivo legítimo. De hecho, incluso es dudoso que los carteles tengan un ala militar en primer lugar, o si potencialmente cualquier miembro armado del cartel podría considerarse que tiene una función continua de combate. Incluso si un cartel tuviera un ala militar, ¿cómo determinar si un individuo es un objetivo legítimo siempre que no participe en enfrentamientos armados?

En la práctica, es posible que tengamos que aceptar que puede ser casi imposible saber con suficiente certeza si un miembro de un cartel es un objetivo legítimo bajo el DIH. Hay una serie de casos no controversiales. Por ejemplo, parece posible concluir que los responsables de aspectos puramente económicos o jurídicos, como contadores o abogados, no calificarían como miembros del ala militar y, por tanto, no serían objetivos legítimos a menos que, y exclusivamente durante ese periodo, participaran directamente en las hostilidades. Sin embargo, el problema principal se refiere a los traficantes de drogas. Si bien su función principal es vender drogas, estrictamente hablando no ejercerían una función continua de combate, normalmente están armados y podrían participar en hostilidades y actos de violencia cuando sea necesario. En consecuencia, dos opciones parecen estar abiertas. Por un lado, podríamos concluir que se presume que todos los narcotraficantes tienen una función continua de combate y serían considerados objetivos legítimos. Por otro lado, Sassòli sugiere:

“El enemigo debe basar sus decisiones de selección de objetivos en apariencias, excepto cuando existe información de inteligencia muy confiable. Por lo tanto, a falta de información de inteligencia sólida en sentido contrario, aquellos que no se identifican a sí mismos como miembros de un grupo armado son civiles que solo podrán ser atacados si y durante el tiempo que cometan actos de participación directa”.[151] 

Si bien esta última posición tiene la ventaja de ser proteccionista y más garantista frente a los miembros de un cartel, corre el riesgo de llevar a la conclusión de que las fuerzas estatales solo podrían atacar a los miembros del cartel siempre y cuando estén participando directamente en las hostilidades. Por consiguiente, se sugiere que la determinación de quién es un objetivo militar legítimo debe hacerse caso a caso en función de la estructura del cartel y las funciones de sus miembros, así como de la información de inteligencia disponible.

Observaciones finales 

El DIH que regula los CANI surgió originalmente para regular los conflictos armados en los que se enfrentan fuerzas gubernamentales y grupos rebeldes que participan en hostilidades armadas por razones políticas. Por tanto, el marco jurídico actual puede parecer inadecuado para hacer frente a situaciones de violencia entre el ejército estatal y las organizaciones criminales, o de dichas organizaciones entre sí. Este artículo se ha centrado en los desafíos que tiene el DIH en esos contextos específicos.

Debido a que el DIH ha surgido para regular los conflictos armados más "tradicionales", parte de la academia ha establecido que solo los actores no estatales que persiguen motivos políticos pueden ser parte de un CANI. En consecuencia, tanto las organizaciones criminales en general como los carteles mexicanos de la droga en particular, no podrían ser parte de un conflicto interno. La primera parte de este artículo ha demostrado que no hay bases legales para considerar que las finalidades de los grupos no estatales sean relevantes para determinar la existencia de un CANI. Sin embargo, el hecho de que los carteles de la droga persigan principalmente objetivos económicos en lugar de objetivos políticos plantea desafíos cruciales para la aplicación del DIH. En primer lugar, las organizaciones criminales no buscan legitimidad internacional; a diferencia de algunos grupos de oposición, estos no tienen incentivos para cumplir con el derecho internacional a fin de ganar legitimidad a los ojos de la comunidad internacional.[152] Adicionalmente, la duración del conflicto podría ser potencialmente indeterminada. Los grupos criminales se dedican a enfrentamientos armados en la medida en que resultan necesarios para llevar a cabo sus actividades ilícitas. En consecuencia, no tienen razones sólidas para entablar conversaciones de paz ni para poner fin a los enfrentamientos armados.

Otro desafío planteado por las organizaciones criminales es el de los criterios para determinar la existencia de un CANI. Como se mencionó, existe un CANI cada vez que hay una violencia intensa entre las fuerzas estatales y los grupos armados organizados o entre estos grupos. En cuanto al requisito de organización, el principal desafío se refiere a la estructura de las organizaciones criminales. Siguiendo la Kingpin strategy adoptada originalmente por el presidente Calderón, los carteles comenzaron a adoptar una estructura horizontal y descentralizada. Por un lado, esto los ha hecho más resistentes, ya que atacar a una sección del cartel no necesariamente debilita su organización ni su capacidad para llevar a cabo sus operaciones. Por otra parte, la ausencia de una estructura piramidal no implica que el cartel no esté suficientemente organizado a efectos del DIH. De hecho, el grupo se considera organizado siempre y cuando sea capaz de ejercer un mando responsable suficiente para desarrollar acciones de violencia sostenida y garantizar el respeto del DIH. En cuanto al criterio de la intensidad de la violencia, se ha visto influido por la militarización de la lucha contra los carteles iniciada por el gobierno de Calderón en 2006. Desde entonces, el gobierno mexicano ha desplegado miembros del ejército y creado fuerzas especiales para luchar contra las organizaciones criminales. Se ha evidenciado que la militarización de la guerra contra las drogas ha contribuido a aumentar los niveles de violencia, si se analiza esto para efectos del criterio de intensidad a la luz de la aplicación del DIH.

Por último, el hecho de que un cartel sea parte en un CANI hace que la cuestión de la selección de objetivos legítimos se vuelva relevante. Como es bien sabido, solo los miembros del ala armada de un grupo organizado parte de un CANI son objetivos legítimos bajo el DIH. Aunque la estructura de los carteles se caracteriza por la especialización y la división detallada del trabajo, al menos es dudoso que sea posible identificar un ala armada. Esto es particularmente cierto con respecto a los traficantes de drogas: ¿son o no objetivos legítimos? Si bien es cierto no tienen una función continua de combate en el sentido tradicional del término, toda vez que su actividad principal es la venta de drogas, a menudo están armados y listos para participar en hostilidades cuando sea necesario.

En resumen, si bien el gobierno mexicano ha negado la existencia de conflictos armados en el país, en realidad se ha demostrado que la guerra contra las drogas no es solo retórica, sino que equivale a un CANI. El hecho de que los carteles de la droga no persigan razones políticas no les impide ser parte en un CANI, su naturaleza peculiar plantea desafíos cruciales al DIH que deben ser cuidadosamente analizados caso a caso.

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